四 中国公共财产制度的完善建议

中国和法国都是传统的单一制中央集权国家。相似的国家结构形式，使得法国在行政制度方面对中国具有重要的制度参考和借鉴意义。我国社会主义公有制下，公共财产均属国家所有，其他公共财产的所有主体，例如地方政府和公共事业组织都没有明确的法律地位。公共财产法律制度的缺失导致公共财产管理不善、行政主体间分权关系混乱、公共服务保障不到位等情况。我国目前没有专门的统一立法对公共财产进行规制，所有主体不明确且缺乏层次性，对所有主体的法定权责更没有明确的划分；公共财产种类繁杂，缺乏适当的划分标准，法律规范相应的分类适用也十分模糊。因此，建立统一的公共财产管理体系，应从明确公共财产所有主体的分层管理、建立科学合理的公共财产分类标准、形成统一的公共财产立法三个方面进行完善。

（一）明确公共财产所有主体的分层管理

公共财产所有主体明确的法律地位是完善公共财产制度的前提条件和根基。以法国为例，公共财产所有权的制度设计是以使用公共财产实现基本公共服务职能的公法人为起点的，公共财产在本质上与公法人公共服务行为存在内在关联。20世纪以来，随着以狄骥为代表的公共服务学派的发展，法国公共财产与公共服务相结合的基本理论框架得以确立，公共财产被认为是公法人实现公共服务的物质资料[43]。法国公共服务理论以公法人制度为原点，强调公法人对公共财产的分层所有权，并在此基础上实现公共财产与公共服务目标的融合。公共服务作为公法人的义务，以实现公共利益为宗旨，而公共利益的实现又需要以公共财产作为必要的物质基础。根据公共服务与公共财产的配置原理，公产被定义为，属于公法人所有，或直接被公共使用，或直接实现公共服务[44]的财产，除公产之外的其他公共财产被定义为私产。公产与私产的不同在于它的不可转让性，但不论公产还是私产都服务于公共利益。

因此，对公产的判定可分解为两个标准：首先，财产的主体一定是公法人；其次，属于公法人的财产必须直接被提供给公众使用或用于实现公共服务。在法国，一个财产是否属于公共财产，从主体角度看，公法人身份是唯一的决定因素，任何属于私法人的财产都不能被认定为公共财产。[45]从根本上说，只有国家和地方政府可以作为公产的所有者，公共事业组织所有权是建立在国家和地方政府所有的前提下。[46]从用途看，公共服务和公共使用决定了公产和私产的划分，直接用于公共服务和公共使用的被定义为公产，其余为私产。公法人是否具有所有权，公法人所有权是否与民法中的所有权一致，行政所有的概念是否存在，是19世纪至20世纪以来法国理论界和实务界所持续探讨的问题，最高行政法院最终明确承认了公法人所有权的存在。[47]现如今，公法人所有权的保护已经上升到了宪法保护的层面。[48]公法人间关于公共财产的争议通过违宪审查和行政诉讼得到救济。

公共财产的根本使命在于公法人完成公共服务，实现公共利益的目标。我国是社会主义国家，实行全民所有制，国家代表全体人民占有生产资料，人民的根本利益是检验实践的最高准则。因此，我国公共财产的根本价值也在于履行公共服务职能，最终实现全体人民的共同利益。然而，公共服务的实施以及公共利益的实现，始终还是要依靠所有主体。关于公共财产的一切管理和使用行为都是由财产所有主体具体实施的，只有主体明确清晰，公共财产所承载的公共服务职能才能有序实现。

一方面，我国立法对地方政府及公共事业组织的规定只是原则性的，职权界定等都比较模糊，无法认定其独立的法人地位。我国《宪法》第3条第4款规定只对中央与地方的关系做了原则化和政治化的表述，并未对央地关系的法治化确立明确的法律规范指引和权限划分准则。我国形式上实施的是中央集权制，实质上的地方分权却存在于制度之外。地方政府承担了大量的实际治理任务，但在法律中并没有被明确规定，相应的法律监督和纠纷解决机制也不完善。新中国成立后，延续了历史上中央集权的单一制国家结构形式。然而，即便在高度中央集权的背后，仍然存在地方分权，但是地方分权并未真正地制度化，政府行为并未完全纳入法律的调控范围。

因此，公共财产在国务院及地方政府等实际所有权人之间的委托授权关系应法定化。不同层次所有主体所管理和使用的公共财产要进行相应的类别划分，建立主体和客体相互配合的分配结构。地方政府对财产的所有必须有法律的授权，各个国家组织之间应当权责清晰，避免出现权限的交叉混同。目前公共财产立法对国务院以下机构所有权的模糊化规定，并不适应我国国情和公共财产管理现状，从而导致分权关系混乱无序，公共财产管理不善并大量流失，严重影响社会公平。

另一方面，在我国行政法中，行政主体制度的作用仅仅是术语的简化和表达便利。我国的行政主体制度同西方国家的经验相比，不以地方自治和公务分权为核心，在中国这样一个集权历史悠久的国度，有无必要借鉴西方国家经验无疑是值得研究的。但即便存在制度上的巨大差异，在我国引入西方的行政主体制度依然具有必要性和可行性。[49]因此，公共财产制度改革的前提是所有主体制度的完善，同时主体制度也是改革最大的障碍。以法国为例，公法人制度设计的本质是行政分权，而非政治分权，政府的公法人地位只限定在事权和财权领域，不涉及独立立法权。

公共财产所有关系不明确会导致政府间关于公共财产管理的争议增多，部分地区出现地方利益受损，公共服务无法有效供给，而部分地区出现地方利益迅速膨胀，导致地方自主权在实际中早已超越了应有的限度等问题。我国辽阔的疆域和复杂的区域差异，使行政化的分权手段在目前区域发展日渐扩大的情况下出现了制度上的滞后和失灵。公共财产所有主体法律地位的模糊，为政府开拓了巨大的法外空间。因此，公共财产主体的法定化为财产的管理和分配建立了基本的制度框架和清晰的逻辑结构，明确的主体划分也是进一步进行权责分配的前提。我国有必要引入公法人制度，建立公法人财产与实现公共服务相衔接的理论及制度，理顺公共财产制度体系的内在关联，完善公共财产的所有及使用制度。在建立公法人制度的基础上，还可以进一步引入宪法审查制度和政府间的诉讼制度，逐步完善法律救济机制。

（二）建立科学合理的公共财产分类标准

公共财产的概念，从主观方面看，财产只能为公法人所有，因此主体的公共性决定了财产的公共属性；从客观方面看，财产的公共用途决定了其在功能上的公共性。正如René Capitant所言，公共财产的概念是由其归属和用途的公共性决定的。[50]公共财产除具有私有财产的一般特性外，还以实现公共利益、保障公法人职能的实施为特征。[51]公共财产与国家建立及地方组织出现相伴而生。现代以来，随着国家和公共干预的增强，国家和其他公法人的公共财产范围不断扩大。公共职能的不断增加，需要公法人主体通过获取或自身创造的方式得到更多的公共财产来完成公共服务。公法人所有和公共服务作为法国公共财产概念和法律制度适用的两个基本准则，应结合背后的理论和制度逻辑进行分析。[52]

公共财产主体是作为公共管理人还是与私法人处于平等地位，是由公共财产的具体用途决定的。我国《宪法》和《物权法》对公共财产进行了列举性规定，并未进行分类，导致司法实践中出现了对公共财产不加区分地适用的情形。因此，法国公法人所有制中对公共财产的划分方式就值得借鉴。法国公共财产的分类方式围绕财产的公共服务用途而展开。公共财产用途的属性决定了公法人使用公共财产行为的性质。直接进行公共使用或直接为公法人实现公共管理职能的公共财产代表公共利益，直接实现公共价值，被划分为公产，适用公法规范。除公产之外的其他公共财产都是私产，适用私法规范。

公法人以管理者的身份管理并使用公共财产的行为具有公共服务属性，应受公法规制，因此，此时的公法人与私法人的法律地位不平等，不应适用物权规则。属于公法人所有财产，但不能直接进行公共服务或直接被公众所使用的，应当纳入私法调整范围。公共财产客体属性的不同也就决定了所有主体身份和法律适用的不同。我国不论在理论界还是实务界都缺乏对公共财产的分类研究，应将财产根据一定标准分类，进而梳理出其中属性的根本差异，从而选择恰当的适用规范。因此，结合我国实际，制定适合我国国情的公共财产分类标准将是未来进一步研究的核心问题之一。

（三）形成统一的公共财产立法

在法国，公共财产制度的核心是公法人所有，公法人对公共财产的管理旨在实现公共服务，因此公共财产所有制度具有公共利益属性。法国行政法中的行政主体是公法人，公法人的公共服务属于行政行为，公共财产则是公法人实现公共服务的物质资料。因此，公共财产制度从所有主体到具体运行都贯穿于行政法的逻辑构造之中。行政行为的界定主要是以主体要素为基点，公法人的公共服务行为旨在实现公共利益，并在公权力的保证下实施，这就决定了与公共服务相关的立法必然在公法中产生。

我国公共财产制度在公法上的建立，是以科学社会主义的发展以及相对坚实的民主法治为基础的。目前，我国公共财产立法在《宪法》与《民法》中的二元构造，因缺乏具体的主体和用途分类，导致公共财产所有权缺少具体的实现机制，整体上的法律管理体系在法律上处于模糊地带。尽管公共财产制度在《物权法》中进行了重复性规定，公共财产的物权条款也只是宣示性条款，公共财产的本质并不能完全为物权原理所解释。公共财产是公法人所有的用以实现公共服务的财产，不管从主体还是目标来看，公共财产都以公共利益为价值追求。如果以公共服务为划分标准，公共财产依然存在公法与私法属性的界分。公共财产的公共服务属性，以及公法人所有的基本特征，决定了公共财产的法律构建可统一于公法系统中进行体系化，在统一的基础上，再通过分类进行法律的分别适用。

因此，我国行政法的基础理论和制度体系还需要进一步梳理和协调。具体来说，须从行政主体和行政行为两个方面进行完善。我国目前的行政法体系中还没有公法人的制度设计，公共服务并未纳入行政行为的范畴，在基础理论上也缺乏对公共利益研究的关注。同时，对公共财产所有权本质的研究还须进一步深化，对公共财产所实现的价值目标，以及公法人管理行为的实质都要结合我国实际进行更深层次的探讨。法国法中公共财产与公共服务相协调的制度构思，不仅为我国公共财产所有权制度的研究和实践提供了启发，还为我国目前所探讨的事权与财权相配合以及事权法定化问题提供了制度镜鉴和理论启示。

在二元构造之下，所有主体法律地位不明确、公共财产缺乏种类划分、公私属性混乱。公共财产制度最大的难题在于法律适用，立法的不明确为法律解释创造了巨大空间。在所有主体性质混同的情况下，如果直接适用私法规则，双方法律地位只是名义上平等，公共财产自身用途所决定的公权属性会在无形中对私人利益造成侵害。因此，我们有必要建立统一的公共财产法律制度。以所有主体为制度建立的基本依据，根据主体的层次辅之以具体明确的公共财产归属划分，再以公共财产的用途决定财产的公私属性以及所适用法律的性质。由二元走向一元化立法将使我国公共财产制度的管理效率得到显著提升，管理层次清晰有序，所有主体权责分明，法律适用标准明确，整个制度体系更加协调安定。