三 当代大陆法系公共财产制度的发展现状

——以法国制度为参照

在法国，公共财产制度统一于行政法中，又称公法人财产。公共财产制度以主体层次清晰、分类标准明确为基本特色。公共财产管理体系是以所有主体为基本依据建立的。公共财产的所有主体只能为公法人，因此也可称为公法人所有制。关于公法人所有的法律规范全部统一于行政法中，具有一元化立法的特色。法国专门设立了《公法人所有权法》（Code Général de la Propriété des Personnes Publiques ）将公共财产（biens publics[24]）分为公产（domaine public）和私产（domaine privé），并根据财产属性分类确定不同法人的所有权和法律适用规范。法国的公共财产制度（亦称行政财产制度），不仅是公法与私法的交叉领域，还同时集合了法国公法体系中的两大核心元素，即公法人与公共服务。

（一）公法人所有制

财产所有权是建立人与物之间关系的一种体现方式。[25]财产是所有权主体人格的反映。所有权与法律人格之间存在内在联系，法律主体从根本上是通过法律人格的存在而成为财产的所有者、获取财产并建立与其他主体间联系的。[26]法律人格在本质上就决定了法律主体必然享有占有并使用财产的权利，即成为一个财产所有者的资格。在法国法中，财产起初只是一个民法概念，之后该概念在公法上被引入，也与国家法律人格较晚得以承认有关。[27]公法人所有权建立在国家法律人格的基础上，如果国家的公法人格被承认，那么公法人所有权就必然会被承认。

法律人格是一个同时存在于公法和私法中的概念。国家作为一个独立的法人，既有私权又有公权。[28]在公法人财产所有权中，结合财产的属性和用途判断，也存在公私融合的特质，在不直接代表公共利益的情况下，公法人所有权也适用民法的一般规范。公法人所有权与民法中的私人所有权具有相似性，因为公法人所有权具备私法所有权的基本构成要件。民法中的所有权包括使用权、收益权、处分权，然而公共财产也同样具备这些特征。但是，作为公共利益人格化的象征，公法人对公共财产拥有所有权，并通过公共财产实现公共服务的目的。因此，公法人所有权除具有私人所有权的一般特征外，在公共利益的浸润下，还具有不得转让、不得低于其价值出售等特征，其具体包括公共财产取得、管理、保存、使用、保护的规则和程序。

国家作为一个与私法人相类似的公法人，有其特殊的财产使用和管理方式，通过公共利益原则赋予的优先性与特殊义务，使国家所有权偏离了民法所有权的一般规则。正如Louis Bernard所言：国家由公共财产组成，国家所有权是民法所有权的强化，它可以合法侵犯私人所有权，在公共利益下，国家所有权优先于私人所有权。但同时国家所有权又是一种被弱化的私人所有权，因为国家所有权必须进行公共服务，以实现公共利益为目的，不能实现完全的私法自治。[29]因此，公法人所有权与私人所有权既协调统一又有所区别，对公法人所有权的理解可以参照民法中私人所有权的一般属性，但也不能忽略公共利益下公法人所有权的特殊性。

法国公法人所有不仅具有公私融合的特点，还存在在国家统一所有下，各级公法人分层所有、分层管理的特质。《公法人所有权法》第Art.L.1条规定了该法的适用范围，即属于国家、地方政府以及公共事业组织等公法人的财产性权利，适用的财产类型包括公法人所有的动产及不动产。法国行政法中的行政主体是公法人，公法人所有权是行政法意义上的所有权，是独立的、唯一的所有权，公法人所有的公共财产制度统一于行政法中调整。不同于一般民法的所有权，对于拥有公产（domaine public）的公法人，公共财产所有权还包含管理和保护等公法职能。公共财产所有权由国家所有权、省所有权和市镇所有权组成。根据公法人所有标准可以排除的不属于公产的情况包括：私法人所有的用于公共服务的财产；公法人对财产仅拥有用益物权，例如地役权等，该类财产不能被认定为公产；公法人与私法人之间的共有财产。[30]

根据《公法人所有权法》中的公产一般规则（Art.L. 2111-1），公产被定义为属于该法第1条公法人所有的，或直接供公共使用，或直接实现公共服务职能所不可或缺的财产。对于直接满足公共需求的公产，公法人的所有权体现在监管和保护上；对于实现政府公共服务的公产，公法人的所有权体现在直接通过公产实现其公共职能。根据法律解释，公法人所有是一项财产属于公产的先决条件，公法人对公产行使的权利被定义为所有权（droit de propriété）。

拥有公产的公法人具体指国家、地方政府、公共事业组织。以Art.L.2111-4和Art.L.2111-6海洋自然公产和人造海洋公产为例，海洋自然公产的所有人只能为国家，海洋人造公产的所有人可以为国家、地方政府以及公共事业组织。Art.L.2111-14规定，道路公产包括属于公法人所有的满足陆路流通需要的财产（铁路除外）。根据法律解释，道路公产的所有主体包括国家、大区、省、里昂都市圈[31]、市镇、地方政府组成机构、其他公共事业组织。所有主体的分级根据它们分别所代表的利益进行排列。国家所有道路的清单由法国最高行政法院确定并更新。

政府等公共组织都能以公法人名义行使公共财产所有权，由法律和行政法规来具体规定各组织内部的具体权限范围。地方政府和公共事业组织，在议会的授权下实施对财产的处分。虽然法国立法中已经明确规定了公法人分级所有制度，但地方政府以及公共事业组织的所有权依然是国家赋予的，其独立法律地位是相对的，它们并不独立于国家而存在。国家通过统一立法来具体规范它们的行为内容和方式，其自主性也被限定在法律规定的范围内，依然受法律的支配。虽然地方政府被赋予了公法人地位，但并未改变国家中央集权单一制的属性。

（二）公共财产的分类标准：实现公共使用和公共服务

在某些情形下，对财产的定义无须考虑法律人格要素，而要从其所实现的目标角度考量。[32]公共财产所有权并不是一项绝对权，而是各种社会功能的总和。法国以狄骥（Déguit）为代表的公共服务学派的客观主义理论认为，人格是一个虚拟概念，在意志客观化的过程中逐渐消解，意志的表达不是主观的，而是单边的纯粹的客观行为，并由其行为自身产生相应的法律效果。[33]

在狄骥之后，波尔多学派理论家进一步完善了其理论，开始结合法律人格和用途两个方面进行考量。财产不能自己确定实现何种目的，除非由法律明确规定，目的的实现受一定意思的支配，该意思就构成了人格的基础。因此，一项利益必须以利益相关人为前提。[34]自1956年混凝土公司案开始，最高行政法院采用了归属（appartenance）和用途（affectation）两个标准来定义公产。[35]

公共财产的分类标准，即直接提供公共使用[36]或满足公共服务的需要。公共服务概念在法国公法中是一个基础性概念，属于行政法中行政行为的范畴。公共服务旨在实现公共利益，是由公法人实施或在公法人控制下实施的行为。然而，公共服务所要实现的公共利益，是随着社会发展而变化的，因此很难根据确定的要素进行定义，这就使得公共利益概念既是一个法学概念又是一个政治概念，从而对公共服务的定义也相对具有弹性。

国家所有权本质上是完成公共服务的手段，是为实现公共需求而创设的概念。[37]假设政府职能被隐藏或掩盖，我们依然可以从实现政府职能，并满足于特定公共目的的资源中寻找其踪迹。[38]公法人财产只存在于某些实现特定目的的用途上[39]，也即公共财产的存在是由其具体用途并实现特定的公共服务目标所体现的。根据公共服务理论，公法人作为公共财产的所有主体，其使用公共财产的行为都是为达到公共服务的目的。公共服务不仅是公法人公共财产所有权的根本特征和归宿，也是对公共财产进行分类的基本标准。

公产与私产都属于公法人财产。区分公产与私产的主要标准包括：公共使用（usage du public）和公共服务（service public），即直接满足公共利益需要的使用功能。[40]公产和私产分别受公法和私法调整。如果一项公法人所有的财产可以直接进行公共使用或者公共服务，那么该财产就是公产，反之则是私产。“如果说公产是所有权标的，那么这种所有权尽管具有财产属性，却不得保留私产的全部特点，这是一种必须依赖于国家力量的行政所有权，它的特点是由事物的公共用途决定的，使得行政主体有义务将其保管并用于公用，因此只有在从公共利益出发的情况下，才可以改变其设定的用途。”[41]

公共使用和公共服务是两个不同的概念，公共使用是指任何人都可以无排他性地使用公共财产，例如河流、海滩、教堂等。公共服务是公法人通过公共财产的公共使用来直接实现其职能，包括铁路、公路、桥梁、军事工事等，这些财产的使用可以直接实现服务大众的目的，并具有不可替代性。但为实现公共服务所提供的媒介不包括在内，例如政府大楼、法院大楼，虽然此类财产属于公法人所有，但是办公大楼不能直接实现公共服务职能，其只是为实施公共服务提供一块场地，因此属于私产范畴。根据公产与私产的划分规则，国有企业的财产并不以直接提供公共使用和实现公法人公共服务为目的，因此应当予以排除。

根据不同的分类标准，公产可以分为不同的种类：国家公产、大区公产、省公产等；动产公产和不动产公产；自然公产和人造公产；公共使用的公产和公共服务的公产等。《公法人所有权法》将公产分为不动产和动产，不动产公产包括：海洋公产、河流公产、道路公产、铁路公产、空中公产[42]、电磁波。动产公产主要包括文化财产（例如博物馆收藏）。私产不用于公共服务，只限于内部行政活动。私产包括有形私产和无形私产，办公使用的动产不动产（如汽车、办公楼）、军事物资等都是私产。关于私产争议的诉讼由普通法院进行管辖。