二 国家治理与地方治理

（一）国家治理

国家治理的目的是实现国家的善治，消除国家发展中的各种风险，保持国家的可持续发展。[13]国家治理主要是围绕国家主权权力展开，着眼于国家的主权、安全、发展利益，着眼于全体人民的共同福祉，通过发挥中央的治理功能，调动中央和地方的积极性，构建全社会的共同价值观，汇聚各方面的力量和智慧，促进社会的协调发展与进步，实现国家的稳定发展和公民权利的有效保障。

现代国家治理要求在民主与法治的基础上推进，民主性与法治性是现代国家治理的基本特点和基本要求。除此以外，国家治理具有以下特点。

1.主权性：维护国家利益

国家治理分为高标准国家利益和低标准国家利益。国家治理的高标准，是指着力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，保证国家长治久安。国家治理的低标准，也就是防范国家危机。一般来讲，国家最大的危机就是国家分裂、政权更迭。经验显示，导致这样的危机和风险，有对外战争战败、外力颠覆、精英集团分裂、人民革命等因素。无论是国家治理的高标准还是国家治理的低标准，首先都要降低国家存在和发展的风险，维护国家利益。[14]

世界经济全球化对国家治理提出了许多新的要求。在经济全球化背景下，一个国家的问题有时甚至会波及世界各地。一些跨国公司在全球范围内追逐利益，导致国际经济市场无政府主义的泛滥，也会危及许多国家的经济秩序和社会稳定。因此，世界经济全球化背景下的国家治理，既要构建国内现代化的治理体系，又要对融入全球治理有充分的准备。这就要求一个主权国家在参与全球价值构建、全球规则构建、承担全球安全责任的同时，也要通过参与建立民主、公正、透明和平等的全球治理体系，来维护国家根本利益。

2.层次性：分层合作治理

从全国范围内来考察，一个国家的治理具有明显的层次性。国家整体与国家组成部分的关系是国家治理的基础环节，也是决定国家治理特点的重要因素。联邦制国家中联邦与属邦的纵向权力结构一般是一种分权协作型的结构，联邦和州政府的关系是相互依赖、相互合作的关系。而在单一制国家，中央对地方享有全面管治权，主权由中央独占，地方所行使的权力由中央所授予。

我国是单一制国家，目前我国地方行政体制为省、地级市、县、乡四级制。治理活动既包括国家层面的治理，也包括地方层面的治理，两者共同形成一个上下衔接、互通互动的治理系统。尤其是改革开放以来，中央政府下放部分财权和事权，扩大地方政府的财政管理和支配权限，增加了地方政府管理本地区经济和社会事务的职责，从而使地方政府不仅是中央政府的执行者，而且成为具有一定独立利益和具有相对独立的行为能力的行为主体。我国国家治理表现出中央与地方分层次治理的鲜明特点。香港、澳门回归后，我国在港澳地区实行“一国两制”，中央和地方的分层治理结构又增加了新的内涵。

3.价值性：塑造价值体系

塑造全社会的共同价值体系是国家治理的重要内容。以美国、新加坡、瑞士这三个治理较有成效的国家为例，这三个国家基本国情存在较大差异，但三个国家在国家治理中都从不同方面强化了国家认同，均收到了凝聚社会共识、增强民族凝聚力、促进社会发展的效果。新加坡是致力于确立起个人与国家共生共荣的共同价值，美国致力于确立起以美国理念为基础的共同价值，瑞士则致力于确立起公民珍惜自由的个人生活与热爱公共生活的共同价值。[15]国家治理现代化，就要求把现代价值体系全面渗透到推进国家治理现代化过程的各个要素中，把践行现代价值体系融入制度建设和社会治理之中。

在国家治理过程中，必须确立符合本国国情的社会价值体系，以及与之相适应的治理模式，通过一系列政策和方法，使人们对社会的发展与目标形成共同的憧憬，对社会的现实形成共同的想法，对公民之间的关系形成共同的思考。通过共同价值体系的塑造和确立，使公民在国家共同体中更具归属感，对国家更具精神与情感依赖。这是国家治理实现善治的一个重要环节。

（二）地方治理

地方治理是指地方层面的治理，是国家治理的组成部分，地方治理着眼于聚合本地各方面力量，发挥本地优势，解决本地突出问题，促进本地的稳定发展，不断改善民生，扩大公共产品供给，从而形成对国家层面治理的有力配合。

地方治理具有以下特点。

1.从属性：地方治理为国家治理的一部分

从治理体系上讲，地方治理体系是国家治理体系的有机组成部分。在单一制国家，中央对地方具有全面管治权，地方权力并非其本身所固有，而是由中央授予的，中央对授出的权力有进行监督的权力和责任。在这样一种权力配置下，地方治理必须体现宪法精神，地方要服从中央，尊重中央的权力，维护中央的管治权威。地方治理要维护国家利益，维护国家主权、安全和统一，促进国家认同，倡导全社会共同的价值观。当然，中央与地方也需要相互尊重，即使在行使中央与地方共享权力之外的权力时，也需要相互协商、相互配合。

2.细化性：落实国家的治理意图

迈克尔·曼（Michael Mann）将国家权力分为两个层面：一是强制性权力，即国家在不必与市民社会各集团进行例证化、制度化讨价还价的前提下自行行动的权限（range）；二是基础性权力（infrastructural power），即国家渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其决策的能力（capacity）。[16]这里所说的国家基础性权力即渗透市民社会的能力，主要是由地方治理完成的。地方在国家治理中，由于其在整个政治行政体系中所处的是次级地位，尤其在协调国家与社会主体，建立合作伙伴关系，共同管理公共事务方面，大量的工作要体现在地方治理层面。

地方治理的范畴、重点和责任都与中央层面的治理有所不同。地方层面的治理可以较中央层面更具体地构建官民合作的良性关系，通过协商、合作、建立合作关系等途径，确立社会认同和共同目标，扩大多元治理和促进社会稳定健康发展。地方治理可以就当地居民普遍关心的地方事务特别是地方经济发展、民生改善、居民生活环境改善、地方生态保护和地方文化建设等事项为中心，建立新型官民合作、公私合作机制，将政府资源与社会资源有效结合，形成资源利用的放大效应，以最大限度地增进地方公共利益，形成对国家层面治理的有力配合。

3.探索性：推进制度建设先行先试

“善治”的一个重要标志是法治。宪法赋予地方政府的一项重要职权就是制定全国性法律和法规在本地区的实施细则。地方实施细则必须同国家宪法、法律和行政法规在基本原则、规范方向上相一致，而且还要充分结合地方实际制定更为具体的制度性规范。[17]地方治理的一项重要任务，就是要将实践中遇到的必须从制度层面加以规范的事项和在当地经过实践检验已经较为成熟的做法，在国家尚未加以法律规范时，通过地方制定实施细则等方式，加以制度性规范，促进地方治理向法制化方向发展。

稳定性是制度建设在国家治理中的重要体现。然而，制度本身受制度目标、制度环境和行动者自身特质限制，当这些因素发生变化的时候，制度必然需要相应调整。[18]制度规则本身存在规则设立（rule making）、规则遵守（rule adherence）和规则违背（rule deviation）的生命周期问题，存在制度不断新陈代谢的淘汰与替代过程。[19]而对制度的违背与制度创新是一体的，最容易发生在基层社会和地方治理过程中。因此，在地方治理中要始终倡导民主精神、法治精神，结合公共治理的深化，适时完善地方性的制度规定，推进地方治理体系和治理能力的现代化，并为国家治理积累法制经验。