三 澳门特别行政区治理的制度框架、基本原则和体系构成

（一）澳门特别行政区治理的制度框架

《中华人民共和国宪法》第30条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、自治县、市，自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。”因此，我国中央与地方存在三种关系，形成三种不同的地方治理制度框架。

1.普通地方制度

我国是单一制国家，地方分为省、地级市、县和乡四级，其中省包括直辖市和自治区，县包括不设区的市和地级市的市辖区，乡包括镇。普通地方是我国行政区域的主要组成部分，是我国单一制国家结构的主要支柱。

2.民族区域自治制度

《中华人民共和国宪法》第4条规定，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”。宪法还对民族自治地方的自治权和民族自治地方与国家的关系等问题作了明确规定。民族区域自治以各民族的平等和团结为基础，以制度保障少数民族的自治权利而赋予其在聚居范围内自主管理本民族内部事务的权力。民族区域自治制度是建立在一定地域基础上的以少数民族聚居为基础的区域自治，是区域自治和民族自治的统一。民族自治地方的自治权包括地方财政、经济建设、教育、科技文化、卫生、体育、设立地方公安部队、使用少数民族语言文字等方面的事务管理权。

3.特别行政区制度

为了解决历史遗留的国家统一问题，我国在收回香港、澳门后，设立香港特别行政区和澳门特别行政区，实行“一国两制”，保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变。香港特别行政区、澳门特别行政区依照《香港基本法》和《澳门基本法》的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这是我国在单一制国家结构形式下出现的一种新的地方自治形式。

普通地方、民族区域自治地方和特别行政区都是中央人民政府统一领导下的地方。它们的权力都来自中央授权。中央对它们有全面管治权。其区别在于这些地方获得的权力存在程度上的差别，其中特别行政区所获得的权力更多，远远超越了我国内地的一般地方和民族自治地方，因此称为“高度自治”。《中华人民共和国宪法》第3条规定，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民族区域自治则是新中国成立后在民族聚居地区实行的区别于内地其他地方行政区域管理的一项新的治理制度。在香港特别行政区、澳门特别行政区实行的“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治，则是因应香港和澳门回归祖国，在特别行政区实行的全新的管理制度。这是国家对地方治理的一种创新形式。

（二）澳门特别行政区治理的基本原则

1.“一国两制”

在国家主体实行社会主义制度的前提下，澳门回归后保持原有的资本主义制度和生活方式长期不变，这是我国在澳门特别行政区实行的“高度自治”的最大特点。《中华人民共和国宪法》第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”在澳门特别行政区保留原有的资本主义制度不变，是中国特色社会主义的重要组成部分。我国在澳门特别行政区实行的“一国两制”，是中外历史上少见的，社会主义制度和资本主义制度在一个国家里长期和平共处、互相借鉴、共同发展，这样的制度安排，是地方自治制度上一个前所未有的创新。

2.“澳人治澳”

“澳人治澳”是指澳门特别行政区的管治队伍由澳门本地居民组成，中央不直接管理特别行政区自治范围内的事务，也不派员在特别行政区行政、立法、司法机关担任职务。在我国内地，中央可直接委派干部或提出干部人选，经地方人民代表大会通过后到一个地方任职。在民族自治地区，自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，区域自治的民族有相当数量的代表，并由实行区域自治的民族的居民担任人大常委会主任或者副主任，以及自治区主席、自治州州长、自治县县长，但自治地区的其他干部仍可以由其他民族的居民担任或从其他地区选派合适的干部到当地任职。《澳门基本法》在这些方面则做了极为严格的规定，特别行政区各级官员完全由当地居民来担任，中央人民政府所属各部门、各省、自治区和直辖市不得干预澳门特别行政区自治范围内的事务。这是充分考虑到特别行政区与内地社会制度上的差异和由此影响人们意识形态和工作方式方法的差异，通过规定“澳人治澳”来切实保证特别行政区自治权的有效行使。

3.高度自治

“高度自治”，是与内地一般地方的管理方式以及民族聚居地区的自治比较而言的。《澳门基本法》对高度自治作了多角度的规定：第一，从权力上加以规定，《澳门基本法》明确规定全国人大授权澳门特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，并有一定的对外事务权，可以以“中国澳门”的名义参加适当领域的国际组织和国际会议。第二，从人事上加以规定，即实行“澳人治澳”，行政机关和立法机关由当地人组成，中央不派出干部在澳门本地政权机关任职，中央人民政府派驻在特别行政区负责防务的部队，中央人民政府所属各部门、各省、自治区和直辖市不干预特别行政区自行管理的事务。第三，从财政上加以规定，如中央不向特别行政区征税，特别行政区财政独立，财政收入全部由澳门特区自行支配，不上缴中央人民政府等。[20]《澳门基本法》的这些规定，从制度上为特别行政区的高度自治提供了最充分的保障。这些权力不仅大于国内的省、直辖市和民族自治区，甚至还大于许多联邦制国家成员的权力。当然高度自治不是“完全自治”，中央在授予特别行政区高度自治权的同时，仍然保留着必须由中央行使的权力。

（三）澳门特别行政区治理体系的构成

澳门特别行政区治理在性质上属于地方治理，是国家治理的一部分，既与国家治理有机联系和衔接，又具有自身特殊性，即要在高度自治的体制下，在“澳人治澳”的具体运作方面，形成特区权力机关中行政、立法、司法机关之间有效的配合，同时亦需形成广大市民参与并同政府机关良好合作的官民共治格局。澳门特别行政区的治理体系包含三方面内容。

第一，中央对特别行政区的全面管治权与特别行政区享有高度自治权的有效衔接和有机结合机制。“一国两制”是全国性治理，而非局部性治理，在本质上是自上而下的国家性治理，而非纯粹或独立的“自治式”治理。[21]我国是在单一制下对澳门恢复行使主权的。这就使得中央对澳门特别行政区享有全面管治权。正因为中央对澳门特别行政区享有全面管治权，所以中央才可以保留行使一部分权力，并将另一部分权力授予特别行政区，实行高度自治。中央全面管治权和特区高度管治权的有机结合，是澳门特别行政区治理体系的第一个层次。这个层次是指中央的权力和澳门特别行政区的高度自治权是统一和相辅相成的，不能将两者截然对立，更不能将中央的权力视为是干扰特别行政区运作的外在权力。

第二，特区政权机关之间的相互制约与相互配合机制。特区内部行政、立法与司法在政治体制里的有效运作，是澳门特别行政区治理体系的第二个层次。回归前澳门实行总督制，回归后《澳门基本法》重新设计了一套政治体制。这套政治体制以行政长官为核心。这套政治体制通常称为行政主导的政治体制，其实质就是指行政长官制。[22]要使澳门特区行政、立法与司法有效运作，就要进一步加强特区政权自身建设，加强行政长官制的制度建设。既要做到行政主导，也要做到行政与立法互相配合又互相制约，司法独立。应当进一步确立单轨立法体制，发挥立法会的立法功能和监督功能，发挥行政会行政与立法互相配合的功能，以及协助行政长官决策的功能。应当进一步加大法律改革和法制建设力度，改革公共行政授权体制，为精兵简政做好制度铺垫，提高行政效率，提高行政执行能力。

第三，特区政府与社会公众的良好互动和紧密配合机制。特区政府与社会公众的有力配合，是澳门特别行政区治理体系的第三个层次。治理理论强调多元主体在一定范围内对公共事务的协同管理，即通过国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与非公共机构的合作、协商和互动处理公共事务，从而使相互冲突或各种不同的利益得以调和，形成治理的良性循环。[23]“澳人治澳”不是指少数“澳人”治理澳门，而是全体澳门居民参与治理澳门。全体澳门居民都应当有这样的责任感。这就需要参与治理的居民具有明确的现代法治观念，具有自主平等、民主协商和有所承担的观念。[24]在政府与社会公众的互动中，一方面，政府要做好咨询工作，尊重社会民意；另一方面，居民应当以合法、和平的方式表达意见，不仅要表达批评性意见，更要表达建设性意见，应当“有破有立”。