第一章 治理和治理模式

一 治理的概念和内涵

（一）治理的概念和内涵

“治理”就其中文的字面而言，是“治国理政”的意思。英文中的治理（governance），源于古拉丁文和古希腊语里的“掌舵”（steering），原意是指控制、引导和操纵的行动或方式，因而引申为“对范围广泛的组织或活动进行有效的安排”。[1]世界银行1989年年度报告在讨论撒哈拉以南非洲发展时首次使用了“治理危机”（crisis in governance）的概念，其后“治理”一词开始在国际社会科学界，特别是在西方经济学、政治学和管理学领域流行。联合国有关机构频繁使用“治理”的概念，纷纷发表报告，专门阐述治理、善治和全球治理问题，并专门成立了一个“全球治理委员会”。

格里·斯托克（Gerry Stoker）概括了关于“治理”的五个基本观点。①治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者；各种公共和私人机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都有可能成为各个不同层面上的权力中心。②治理意味着在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给市民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由前者承担的责任。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。⑤治理意味着在公共事务的管理中还存在其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术，以更好地对公共事务进行控制和引导。[2]

全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中就治理的概念作出如下界定：治理是各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：①治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；②治理的基础不是控制，而是协调；③治理既涉及公共部门，也包括私人部门；④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[3]

治理与传统的政府统治相比，其内涵更加丰富，“既包括政府体制，同时也包括非正式的、非政府的机制”。[4]治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，从而最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[5]

这种新的“治理”概念与传统意义上的“政府统治”的共同性就在于两者最终目的都是维持正常的社会秩序，满足公共需要。其区别主要在于：①权威主体不同。统治的权威主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的权威主体是多元的，除了政府以外，既包括企业组织、社会组织和居民自治组织等，也可以是由公共机构和私人机构合作组成的。治理是通过政治国家与市民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作进行的。②权威的性质不同。统治是强制性的；治理可以是强制性的，但更多是协商性的，在治理过程中，很多规则的制定和方案的实施是以协调为基础的。③权威的来源不同。统治的来源就是强制性的国家法律和政府的规则命令；治理的来源除了法律以外，还包括各种非国家强制的契约，包括公民的认同和认识。④权力运行的向度不同。统治的权力运行是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理则是一个上下互动的管理过程，其权力向度是多元和相互的，而不是单一和自上而下的。⑤两者的作用和所及范围不同。统治所及的范围以政府权力所及领域为边界；治理则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。[6]

治理理论提出后，被广泛应用在诸多领域，出现了“政府治理”、“经济治理”、“社会治理”、“生态治理”和“乡村治理”、“街区治理”、“国家治理”乃至“全球治理”等概念。这里要探讨的“国家治理”，与“全球治理”和“地方治理”相对应，是治理理论在一个国家领域内的应用。国家治理表现出治理理论的一般逻辑，同时也延伸出一些在国家范围内进行治理活动的特殊规律。国家治理的理想状态，就是“善治”，是指公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会公共事务的协同治理。[7]

国家治理具有以下特点。

第一，国家治理体系的综合性。全球治理或某一行业的治理往往会聚焦一个领域、一个方面，而国家治理则是综合性的，国家治理一般涉及政治、经济、文化、社会以及生态环境等诸多领域，而每一个领域又会衍生出若干小的方面，它较某些领域的行业治理甚至全球治理复杂得多。

第二，国家治理模式的差异性。国家治理的价值目标与这个国家的历史文化传统和经济、社会、政治状况、现实环境等因素紧密相连。国家治理首先必须维护本国的主权安全，保护国家领土免受外来侵略，维护自身的宪制基础和法律秩序，促进经济发展、为社会提供更多优质的公共服务，不断提高全民的社会福祉。但是各个国家历史文化传统和经济、社会、政治状况，以及所处的国际环境不同，决定了各个国家选择不同的发展目标和不同的发展道路，这使各个国家在治理模式上不会相同，甚至有很大差异。

第三，国家治理结构的交错性。国家治理形成纵横两个方面的网络结构，并相互交织。横向结构可包括政治、经济、文化、社会以及生态环境等方面；纵向结构则会涉及上下级政府之间的关系、政府部门之间的关系、政府内部各部门间的关系、社会组织与社会组织之间的关系，以及公民与公民之间的关系等。

第四，国家治理目标的全域性。国家治理是指对全国范围内事务的治理，必然在全国范围内形成统一的治理体系。而全国各地的风俗习惯、人文环境和区域情况、生活方式、价值观念又不可能一致，这就需要国家治理在全国范围内做出平衡。

第五，国家治理手段的法治性。实行法治是当代国家的必然要求，也是当代国家治理的重要组成部分。法治的理念和模式对国家治理始终起着指引作用。离开法治的指引，国家治理将难以坚持正确方向。其中，宪法在国家治理现代化过程中处于基础和核心的地位。[8]宪法作为一个国家的根本法，规定国家的根本制度和根本任务，既决定着国家治理体系、模式和目标，也决定着国家治理的发展方向。

（二）治理体系、治理能力和治理模式

治理体系是指治理主体在治理过程中所产生和必须遵循的一系列有机的、协调的、动态的和整体的制度和程序。中国的国家治理体系是指在中国共产党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[9]

治理能力是指治理主体在一个既定治理体系里运用各种手段、方式和机制去管理各方面事务的能力。国家治理能力涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。[10]治理能力集中体现在治理主体的素质上，这既包括官员的素质，也包括普通公民的素质。治理能力反映出治理行为的水平和质量，是对治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量。较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。[11]

治理模式是指一个国家或地区在一定历史条件下运用治理体系和治理能力而产生的治理特征、治理效果和治理规律。习近平指出：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”[12]这里强调了不同国家间治理体系的差异和不同国家历史传承、文化传统、经济社会发展水平等对国家治理模式的影响。