第一节 战时中国交通统制确立的背景
一 抗战前后中国的交通统制思潮
统制经济（Controlled Economy）一词，最早出现于20世纪三四十年代，是当时学术界、经济学界和政界争论的重大问题之一。但什么是统制经济，经济学家对此的解释并不相同，不同体制的国家（如资本主义、社会主义或是殖民地国家）对此的认识更是大相径庭。从广义而言，统制经济是指国家对经济实施干预；从狭义来说，统制经济即意味着政府对于生产、交易、分配实施有计划的管理和限制。一般来讲，在社会主义国家常常称之为“计划经济”（planned economy），而在资本主义国家则命名为“统制经济”（controlled economy）。相对于自由经济而言，“计划经济”与“统制经济”有一些相似之处，因而当时马寅初就断言：“统制经济，亦称计划经济。”也有学者认为，“统制经济”与“计划经济”在形式上是完全相同的，在本质上则有些不同。然而，这两者实际上的差异还是很大的。所谓计划经济就是一个国家的全部经济活动（从生产到消费）均不受价格的支配，完全由国家依照一定的计划而实行，也就是说在这种体制下绝大部分企业都是国有资产，处于政府的绝对控制之下，不具备独立的自由经营的特征。统制经济与计划经济最大的不同就是前者仍然承认资本主义私有制，只是补充或纠正现存资本主义经济制度的计划，而不是对其加以根本改造；它只是强调经济活动中某一部分（主要是生产方面）的计划，并不对所有的经济活动统加干预。[2]统制经济适用的时间一般是战争、重大灾荒或经济危机时。因此，在大规模战争期间，实行统制经济是各国的普遍做法。早在第一次世界大战期间欧洲国家就实行过，第二次世界大战各国亦是如此。[3]
由于统制思潮在第一次世界大战以后的欧美国家甚嚣尘上，中国在抗战前也随之盛行统制思潮。孙大权在考察中国经济学社成员经济思想时也注意到：“到20世纪30年代，经济学社的主要成员大多转而批判自由资本主义，极力提倡国家干预论，主张在中国实施统制经济政策。”[4]进入全面抗战时期，这种思潮得到全面强化，知识界，乃至整个舆论界和国民党当局，均呈现出人人谈计划，人人谈统制的思想态势。1939年4月，抗战时期任职于交通部的原燕京大学教授黄卓描述道：“计划经济的声浪，一天高似一天。同时，政府在经济建设方面种种的设施，多少也具有一些计划性。抗战建国的经验，似乎已经为我国的经济发展定下了一个原则，即今后我国的经济建设，无论是专重国防，或兼及民生，其发展之途径，或多或少，总是一种具有计划性的经济建设。”[5]抗战前后中国出现统制思潮的原因，与国内知识分子崇尚德国经济模式紧密相关，知识分子期望从德国实行统制经济后崛起的历史中寻求振兴中国经济的良方。[6]
经济统制范围除了金融、贸易、工矿业外，交通也是其中重要内容。著名经济学家刘大钧在1935年具拟的《确立经济政策以发展国民经济提案》中提出统制的范围：“统制经济以与经济命脉有关之金融、贸易及交通事业为限。”具体的统制经济，按照前述原则，可有数种方式，其中国营主要事业为“交通，金融与公用事业，与国防有关之工业、矿业，以及人民不能举办之实业”[7]。刘大钧在1936年的《中国今后应采之经济体制政策》一文中再次认为：“贸易、交通与金融是全国经济脉络，所以我主张统制。此外各种事业以不统制为原则，而在有特殊原因时，由政府经营或统制。作为例外，因为政府统制这三种事业，间接可统制全国其他各种经济活动。”[8]在抗战前后统制思潮大行其道的背景下，部分知识分子也提出了具体的交通统制思想，具体表现如下：
第一，实行交通统制是推动社会经济发展的重要前提。刘大钧详细分析了实行交通统制的必要性，认为实行交通统制的理由主要有四个：一是交通畅通是经济发展的重要条件，而当前“我国经济脉络既不流通，而交通系统即是经济脉络的本身”，因此尤应使交通有健全的发展。二是交通是开发国内物产的先决条件，只有相当的交通便利，才会“使此种产品得流通于国内，甚至行销于国外，然后经济发达几有可能”。三是实行交通统制，可以使交通有计划发展，提高交通企业效益。中国当时发展铁路必须通盘计划，先修筑最重要和最经济的路线，以政府举办为宜，若私人投资须与政府密切合作，使得私人铁路与国营铁路成为一个系统。至于公路建设，也要有建设计划。政府统制交通机关，一方面可避免出现交通企业联合抬高运价，另一方面也避免恶性竞争造成彼此损失。四是通过直接统制交通系统，可以间接统制工商行业。[9]
第二，交通统制以适应战争需要为主要目的。张素民认为：“一国在战时的一切交通，均应以便利的军事进行为惟一目的。故运输机关如铁道、轮船等，若在平时为私营，在战时，均应临时改为国营。”[10]
第三，交通统制范围主要包括陆运和海运统制。张淳将交通分为陆运统制和海运统制，鉴于陆运在加强人民团结、维护社会治安、巩固国防和发展经济方面具有重要作用，“为防止民间陆运之混乱及各企业者之竞争，故亦实有统制之必要”。在统制方法上注意两点，一是“陆运统制不仅着眼于量的方面，即质的方面亦必须扩充”，二是“陆运统制，对于企业者及经营者加以统制外，对于交通网络、交通机（能）构亦须加以统制之”。至于海运统制，具体统制要点包括：“1.对于民营海运加以统制。2.对于半管半民的船只加以统制。3.必要时得归国家管理。”[11]也有人将交通统制的范围划分为航业统制、铁道统制和航空统制三类。[12]刘大钧甚至将电灯、电力、自来水、煤气等与交通有关的公用事业也纳入交通统制的范围。[13]
第四，交通统制的主要方式包括政府经营、政府参加管理和政府严格监督三种，具体方法是加强交通线之间的联系和交通的集中管理，实现建筑工程的标准化。刘大钧提出统制交通的方式主要有三种：即政府经营、政府参加管理和政府严格监督。中国交通事业大多由政府经营，而对汽车公司的管理可采用政府参与管理方式，至于政府监督方式则视情况而定。[14]经济学家方显廷在战前提出了交通统制的具体建议，主要是通过加强交通线之间的联系和交通的集中管理、实现建筑工程的标准化等方法实现交通统制。就铁路而言，为加强铁路线之间的联系，应加紧修建沪杭甬铁路百官至萧山段、沪杭甬铁路嘉兴至京沪铁路苏州，以及平汉铁路石家庄至津浦铁路沧州支线。为加强铁路集中管理权，“各路之组织，应速筹合理化”。至于铁路建筑工程标准化，“亦宜集中材料之购置，颁布统一标准，就现有之设备，在可能范围之内，妥筹齐一之道”。在公路统制方面，注意加强对公路的养护，“不致因时久而失修，重违兴筑之初旨”，同时，“公路之利用问题，亦宜妥为筹划”。在航运方面，尽快收回沿海和内河航行权，妥当筹划民营和轮船招商局轮船的分布，避免因战争爆发而导致轮船落入敌手。[15]总之，抗战前后中国许多知识分子主张实行交通统制，这种思潮的出现为战时中国交通统制体制的确立奠定了思想基础。
二 战时中国交通遭到的严重破坏
七七事变后，日军发动了全面侵华战争。为达到迅速灭亡中国的罪恶目的，日军沿交通线向中国内地推进，交通沿线往往是中日双方激烈争夺的地方，交通枢纽也成为中日双方激烈交火的战场。由于战争的爆发，中国的交通遭到严重破坏。
抗战爆发后，日军为了削弱中国军队的战斗力，截断中国军队的后勤补给线，对中国的重要交通线狂轰滥炸，中国重要的交通线遭到严重破坏。首先表现在铁路运输线遭到日军的严重破坏。七七事变后，中国的交通大动脉如津浦、平汉、平绥、胶济、陇海（一部分）等铁路相继被日军占领。仅在淞沪会战的三个多月中，京沪路（今沪宁路）受到日机猛烈轰炸，最猛烈的两个月间日机轰炸达264次，平均每日轰炸4次，重要车站每天被轰炸六七次之多。日机炸中路基13次，桥梁涵洞14次，轨道91次，站台33次，雨篷14次，票房30次，仓库13次，煤水站14次，其他22次。徐州会战期间，津浦线南段遭到日机轰炸1433次，炸毁机车110台，客货车218辆，桥梁4座，其他设备及线路损毁也很严重。[16]由于日军的轰炸，铁路交通运输线损失很大。仅据1938年4月6日为止的统计：粤汉路平均18小时被日机轰炸一次，每300公尺被投弹一枚；陇海铁路平均41小时被日机轰炸一次，140公尺铁路被投弹一枚。据不完全统计，依原值计算，给铁路造成的物质损失达到21300万元之巨。[17]从七七事变到武汉失守，中国在战前修建的铁路80%以上都被日军占领或破坏。[18]1938年10月，日军占领武汉后，沿粤汉铁路前进，以后的三次长沙会战也在粤汉铁路附近展开，粤汉铁路被严重破坏。1944年日军发动了大陆交通线战役，特别是在湖南、广西境内的战役，粤汉、湘桂和黔桂三条铁路遭到严重破坏。
其次，内河航运业也损失严重。抗战期间由于日军的破坏，不仅造成中国的内河航运船只数量锐减，而且许多内河航线被迫停航，内河港口城市遭到破坏。在抗战前，全国共有轮船54万吨，战事发生后，转移外籍者共130艘，计14.5万吨；被炸毁或击毁者共267艘，计5.4万吨；被敌抢劫者35艘，计1.06万吨；滞留于沦陷区者计12万吨。撤入大后方的轮船仅874艘，计9.5万吨，不及战前的1/5。[19]作为抗战前中国最大的内河航运公司轮船招商局损失最为惨重，沿海及长江下游各埠码头、房地产业先后沦陷，轮船旧船，被征被炸毁者达5万吨。[20]广西由于日军的直接入侵，船只损失严重，1937年广西共有轮驳船165艘，木帆船12933艘，船舶载重量总计达20.6万吨，到1944年全省船舶锐减到2519艘，载量3万吨，损失率分别为80.8%和85.4%。[21]船只数量的锐减，使得大后方本来就短缺的船只更加捉襟见肘。此外广西曾沦为战场，梧州、南宁、柳州等重要港口曾被日军占领，港口和码头设施遭到严重破坏，广西的许多重要航线也被迫停航，如梧穗线（梧州至广州）、梧港线（梧州至香港）、贵穗线（贵港至广州）、柳梧线（柳州至梧州）等航线先后中断。
再次，民用航空运输业也遭到严重破坏。战前中国、欧亚两航空公司共有飞机29架。抗战爆发后因战争破坏，飞机损失严重，零配件短缺。到1941年12月日军偷袭珍珠港，中国航空公司在香港机场的3架DC—2S和4架寇帝斯飞机被炸毁，剩下2架DC—3S和1架DC—2昼夜将公司主要人员和文件材料运到昆明和重庆。[22]欧亚航空公司也面临飞机短缺的问题。欧亚航空公司只剩下1架大型客机和3架小型飞机，因缺少零配件，仅有1架飞机不定期飞行。
最后，抗战时期中国公路运输业也遭受严重的破坏。抗战爆发后除一部分汽车运输公司内迁外，大部分商营汽车公司受到严重破坏。在上海，战前有沪太、沪闵、上松、锡沪、青沪等长途汽车运输公司经营公路客货运输业务，但在淞沪会战期间这些汽车公司车辆毁于战火，无法恢复营业。其他如浙江、湖南、云南、福建、广西、山东、绥远、广东、河北九省，在战前的1936年共有商营汽车公司768家，运营汽车3723辆，而到1945年仅有汽车公司70家，运营汽车2024辆。其中河北、绥远两省商营汽车损失更为严重。河北在战前有商营汽车运输公司65家、汽车265辆，绥远有汽车公司27家、汽车56辆，但在抗战期间则几乎全部倒闭。因此战争给中国汽车运输业带来了巨大的灾难，制约了中国公路运输业的发展。
抗战爆发后，为了阻止或延缓日军的大规模进攻，国民政府往往采取破坏交通线的战术，加剧了交通运输线的破坏。就铁路运输方面来讲，由于战局变化不定，国民政府交通部将即将沦陷的铁路拆毁以防止铁路资敌和弥补筑路材料之不足。湘桂铁路南镇段于1939年11月在镇南关铺轨，随后由于日军占领南宁，被迫中途停工。后来日军退出南宁，国民政府为防止南镇段铁路资敌，1940年5月间将已经铺设的路轨桥梁完全拆毁，移交修建黔桂铁路之用。滇缅铁路动工修建过程中，日军在越南登陆，为防止日军进攻云南，于是将河口至碧色寨段铁路拆毁，封闭滇越铁路。[23]叙昆铁路开工后，1941年3月通车至曲靖，此后拆毁一部分滇缅铁路路轨，用于修建曲靖至霑益段路轨。在内河航运方面，主要表现在国民政府为了阻止日军利用长江水道迅速向中国内地推进，决定自沉船只，堵塞长江航道。1937年8月，国民政府海军部征集43艘轮船，185只民船、盐船沉入长江江阴段，构成著名的江阴阻塞线。这次沉船塞江行动，共用去各种船只总吨位4.4万吨。[24]1938年4月，为阻止日军进攻武汉，国民政府又实施了马当沉船塞江行动，这次沉船共达2.5万吨。[25]在公路运输方面，国民政府为阻止日军进攻也对公路进行了大规模的破坏。淞沪会战失利以后，江苏省军政部门通令各县将南京、上海和杭州间14条重要公路和桥梁破坏，南京沦陷前夕又下令将苏北沿江公路和徐州地区、淮北盐区公路破坏。其他省份如浙江、江西、广东、广西等地区也纷纷将即将沦陷的公路破坏，以阻止或延缓日军进攻。在抗战期间，广西省破坏的公路长度达4296公里，占全省公路4733公里的90.8%；广东省破坏的公路达12554.6公里，占广州陷落前全省公路14860公里的84.5%。此外，福建和江西两省破坏的公路也分别占全省公路总长度的60%和73.3%。[26]总之，国民政府通过自行破坏交通线，的确起到了延缓日军进攻的作用，但使得中国本来就落后的交通更加落后，也加大了大后方交通建设的难度。
三 战时发展大后方交通建设的紧迫性
抗战爆发后，一方面沿海工厂学校纷纷内迁，另一方面抗日的支前军运也十分繁忙，这些都给西部地区的铁路、公路和水路交通运输带来了巨大的压力。只有大力发展交通运输业才能缓解压力，渡过难关，以保证抗日军运畅通无阻，支持国民政府长期抗战。正如交通部部长张嘉璈指出的那样：“全面抗战以来，交通的重要性，随着军事的发展，而益加增进；几使一般人相信，‘抗战’与‘交通’，相为表里，不可或分”，“所有交通方面，无论路、电、邮、航，以及公路、航空，都与抗战期间军事民事有直接关系”。“抗战固以交通为命脉，而交通的维系，更以抗战的前途为依归。所以我们为增进‘抗战’与‘交通’相互的联锁的关系起见，完成抗战的目的！”[27]交通关系到整个国家的抗战前途，尤其是中日之间的战争是两国之间的生死决战，决定了抗战是一场持久战。中国要坚持长期抗战，需要有不断补充的兵员、便利的军队调动系统、灵通的军事情报以及充足的后勤补给。一位署名为吴英豪的作者指出：“一个国家虽有精密部队及良善的军械，如交通运输稍一迟缓，即可延误戍机。前方后方如无完备的电信设备，消息既不灵通，战争亦难取胜。后方日常生活品，如无运输工具之调节，则人民生活，势引起恐慌，而长期抗战亦将发生动摇征象矣。”[28]因此，抗战与交通是紧密联系在一起的。
首先，只有通过大规模的交通建设才能保证抗日军运的畅通无阻，支持抗日前线。抗战爆发后，大后方是主要的兵源和物资补给基地，大量抗日部队的奔赴前线以及军粮等军用物资的运送任务靠大后方的交通运输部门来完成。除了大力修建抗日军运公路、铁路以及发展大后方内河运输外，鉴于后方交通运输日渐困难，国民政府还在1938年10月召开的全国水陆交通会议上通过了利用全国人力畜力，恢复驮运，以补充机械运力之不足，并由交通部专设机关从速办理的决议。[29]1939年1月交通部在重庆成立了驮运管理所，办理驮运业务，驮运开始恢复。这些措施的根本目的之一就是方便抗日前线与后方基地之间的联系，保证抗日前线的军事后勤供给，支持中国的抗日事业。
其次，必须发展大后方交通建设事业才能确保国际援华军用物资的输入。1938年10月武汉、广州沦陷后，西部有四条国际陆路交通线，即香港与内地线、西北与苏联之间的西北路线、越南海防与中国昆明之间的印支通道和连接缅甸仰光、腊戍、中国昆明的滇缅路线，其中西北路线、印支通道以及滇缅路线均为陆路通道。尽管战前国民政府在西部进行了大规模公路建设，但没有修通一条连接西北与西南邻国的国际公路，加上英法两国的阻挠，导致抗战爆发后大量军需民用物资堆积在海防、仰光等地，不能及时运输回国，影响了抗战事业。因此，在公路建设方面，国民政府计划重点修建西南的滇缅、中印、垒畹、河岳等国际公路并改善西北的西兰、甘新公路，以确保西部地区与苏联、越南、缅甸之间国际通道的畅通，保证外援物资的输入，维持抗战的需要。在航空运输建设方面，进入抗战中期后，尤其是随着印支通道、滇缅公路的相继被切断，中国与外界的陆路交通几乎被隔绝，造成大量美国援华租借军用物资滞留美国本土和印度。仅1942年5月，堆积在美国本土的租借物资达14.9万吨，积压在印度的达4.5万多吨，总共近20万吨[30]，发展国际航空运输是当务之急，于是国民政府经过与英、法、苏、美等国协商，相继开辟了重庆至阿拉木图的西北国际航线和重庆至河内、重庆至仰光、“驼峰”航线等西南国际航线。总之，抗战时期国民政府通过积极建设大后方的国际交通线，加强后方的对外联系，保证国际援华物资的输入，以达到支撑长期抗战的目的。
同时，发展西部交通也是发展大后方经济的迫切需要。抗战爆发后，由于大量国民政府机关、学校、厂矿相继迁入西部地区，大后方人口急剧增加。陈达估计抗战期间有1425万人迁往后方[31]，孙艳魁则认为迁移人口多达6000万人，占中国当时4亿人口的15%以上[32]。大量人口的迁入，给本来就落后的后方经济带来巨大压力。抗战与建国是不可分割的两部分，随着抗战的长期进行，大后方的经济状况直接影响前方的抗日战场，只有开发后方经济才能支撑长期抗战。经济与交通有着密切的关系，发展大后方交通则是发展后方经济的有效途径。在1938年4月1日召开的中国国民党临时全国代表大会上通过的《非常时期经济方案》中就阐述了交通事业与经济建设的关系，指出“凡工矿之开发物资之分配，商业金融之运用，胥有赖于运输通信系统之扩张与充实，在国内固应求交通便利，对友邦应求各种物资，得以充分交换，庶减少因海口封锁，而发生困难”[33]。因此，只有发展大后方交通才能发展大后方经济，只有大后方经济发展起来了才能维持后方人民的生产和生活需要。具体地说，交通建设与发展大后方经济之间的关系表现在两方面：一方面，国民政府发展大后方交通是开发大后方边远地区经济的需要。在大后方尤其是边远地区，由于交通不便，严重地阻碍了当地经济的发展，也直接影响到了后方经济的整体发展。有鉴于此，国民政府和西部各省地方政府也比较注意发展边远地区经济，其中重要途径就是加快边远地区的交通建设，改善边远地区的交通条件。在公路建设方面，交通部计划修建开发大后方经济公路线，其中开发的边远地区的路线有西祥线、乐西线、川康线、康青线、青藏线、黔桂西线、韩宜线等。通过这些公路线将西部省份西康、青海、西藏、贵州、陕西的落后地区与内地的乐山、成都等城市连接起来，缩短了距离，便利了西部各地之间物资的流通和文化的交流，有利于促进西部经济发展。尤其需要特别指出的是在抗战初期，国民政府在大后方恢复了古老的驮运和驿运，以充分利用边远地区的驮运和驿运运输力量，因地制宜地发挥边远地区的交通运输优势。由于大后方边远地区地形复杂，山高路陡，在这些地区修建铁路和公路的难度很大，成本很高，而利用这些地区原有的人力和畜力运输，不仅可以节省汽车燃料和原料，弥补公路运输之不足，而且可以方便这些地区与内地中心城市之间的联系，加强西部各地的经济文化联系，从而有利于实现西部经济的整体协调发展。另一方面，国民政府发展大后方交通也是出于发展大后方对外贸易的需要。在铁路建设方面，国民政府西迁重庆后，“为使战时首都与各战场所在各省交通便利起见，并使自由区域得一国际线路与国外沟通起见”[34]，决定赶筑湘桂、黔桂、叙昆、滇缅等铁路，建立后方铁路网。修建西部铁路，尤其是国际铁路可以方便运入美苏等国的“外援”物资，同时把江西、湖南、广西、四川、云南等省所产的钨、锑、锡、桐油、猪鬃等战略物资运送出口，以换取美、苏等国的军工武器和机器设备。在航空运输建设方面，进入抗战中期以后，在大后方与外界的陆路通道被日军割断后，大后方对外贸易的陆路通道也随之切断，中国发展经济所需的民用物资如五金器材、医疗器械等无法输入，中国出口还债和易货的战略矿产品和农产品，如钨、锡、桐油、茶叶、猪鬃等也无法出口，因此只有靠发展西部航空运输业才能维持大后方正常的对外贸易，保持大后方经济的正常运转。