第二节 战时交通统制体制的确立

一 交通管理机构的调整改组

国民政府鉴于交通运输管理部门复杂，不利于战时需要，于是对交通运输管理部门进行了调整，以便于发展大后方交通。1938年1月，将铁道部裁撤，其管理、经营铁路职权归入交通部，由张嘉璈任交通部部长，1938年又将全国经济委员会主管的公路处并入交通部，改组为公路总管理处，成为国民政府主管全国公路事业的专门机构。另外，军事委员会所属的水陆运输联合办事处，也归交通部。交通部组织法明确规定：交通部统一管理全国交通规划和建设，经营国有铁路、公路、邮电、航政，并监督公有民营的交通运输业。^[35]交通部设置七司一局一处，具体负责指导管理全国的交通设施建设和运输经营业务。具体地说，七司就是总务司、人事司、财务司、材料司、路政司、航政司、电政司，一局一处是邮政总局和公路总管理处。总务司掌管经费的出纳、财产的保管、部令的公布、报告的编制、出版物的刊行和文件的收录、分配等事项，人事司掌管交通部及其直辖机构中职工的任免、奖惩、训练和教育，财务司掌管交通财产的处置、交通业务的整理以及交通款项的支配、保管和筹划等事项，材料司掌管材料的采购、保管、稽核、支配、转运、调查、检验、监制和技术设计等事项，路政司掌管铁路行政，如筹划铁路的建设，管理铁路业务、工务和机务，监督公有铁路及民营铁路，电政司掌管电务行政，如筹划电报、电话、广播及电气交通的建设，管理电报、电话、广播及电气交通的经营，以及公有及民营电气交通事业的监督等事项，航政司掌管水运、航空行政，如筹划水运、航空设备的建设，管理水运、航空的经营和公有及民营水运、航空的监督等事项，邮政总局掌管全国邮务行政，经营邮政业务、邮政储金和邮政汇兑等事项，公路总管理处掌管全国公路行政，如筹划全国公路建设及工程的直接设施。此外，交通部还于1939年8月1日成立了公路运输总局，管理全国公路业务和联运等。^[36]

1940年1月，行政院为调整非常时期物资的水陆联运，设置了水陆运输联合委员会，委员在交通部、军政部、财政部、经济部、航空委员会、兵工署、贸易委员会和西南进出口物资运输总经理处等部门高级职员中指派，委员会中设总务、运输、稽核三组，分别掌管全会事务、水陆运输工具的统筹调度、进出口物资的登记和现有水陆运输机关的联络协助。同年9月，行政院为调整交通机构起见，改为水陆运输设计委员会，派交通部部长张嘉璈任主任委员。详细情况分述于下：

首先，在铁路建设方面，建立了专门的铁路建设管理机构，以加强对铁路建设的监督管理。抗战爆发后不久，交通部为加强铁路建设的监督管理，于1938年6月27日公布了《交通部新路工程处章程》。第一条规定新路工程处业务是“主办新路建设一切事宜”，第二条规定新路工程处“设委员三人，由交通部派充综理处务并监督指挥所属职员”，第七条规定新路工程处“设正工程司三人至七人，承长官之命分往各路视察及办理各项技术事项，副工程司三人至七人，工务员六人至十人，承长官之命审核及承办技术事项”^[37]。交通部按线路分段设立了铁路工程局或工程处，负责各段铁路的施工管理。为尽快完成湘桂铁路建设，1938年2月9日，国民政府行政院颁布了《国民政府准予湘桂铁路股份有限公司条例》，第二条明确规定公司的业务是负责“建筑及经营衡阳至桂林至柳州之铁路干线及展线暨其他供需之支线”、“建筑及经营其他铁路路线”、“经营铁道附属事业外并得兼营铁路沿线其他附带有关事业”^[38]。根据这一条例，铁道部成立了湘桂铁路公司，由铁道部部长张嘉璈兼任理事长，部派代表及湘桂两省财政厅长为理事。湘桂铁路理事会先后设立了桂柳段工程处和柳南段工程处，分派侯家源和凌鸿勋任处长兼总工程师。1938年8月两段工程处合并，称为南段工程局，由凌鸿勋为局长兼总工程师，以保证工程建设的顺利进行。为加快修建黔桂铁路，1939年4月交通部在宜山设立了工程局，派侯家源为黔桂铁路工程局局长兼总工程师。^[39]此外，为修建叙昆铁路，1938年1月21日行政院公布了《国民政府特许川滇铁路股份有限公司条例》，第二条规定公司的业务是负责“建筑及经营自昆明至叙府之铁路干线及展开线暨其他供需之支线”、“建筑及经营其他铁路路线”、“经营铁道附属事业外并得兼营铁路沿线其他附带有关事业”^[40]。为修建滇缅铁路，1939年6月29日行政院颁布了《交通部督办滇缅铁路公署暂行组织规程》。这些铁路工程局或处的设立，大大加强了对铁路建设的监督管理，在推进铁路的施工进度、把握技术标准等方面起了积极作用。在铁路运输方面，为方便军事运输，在军事委员会的后方勤务部设立了铁道运输司令部，分总务处、运输处、工务处、警务处、军法处等部门，处理与军事有关的铁道运输事务，并设置了船舶管理所管理水运交通上的种种业务。

其次，在公路建设方面，建立了专门的公路管理机构，加强公路建设的管理。抗战前，没有专门的公路建设管理机关，公路建设归全国经济委员会和地方政府管理。抗战爆发后，为适应战时需要对公路运输管理进行调整，将公路工程与公路运输分开管理，于1938年1月将全国经济委员会撤销，专门成立了交通部公路总管理处。根据1938年7月30日交通部修正公布的《交通部组织法》第十五条，公路总管理处职权是“筹划全国公路建设及工程直接设施事项”、“管理公路业务及联运事项”、“各省公路设施之监督事项”、“公路器材之统筹管理事项”和“其他有关公路事项”^[41]。公路总管理处下设许多分支机构，其中直接管理公路工程建设方面的有交通部设立的公路工程处。根据1938年1月21日交通部公布的《交通部公路工程处组织通则》，公路工程处职权是掌管“路段之测量设计施工以及其他有关该路段之工程设施事项”，工程处“设总工程司或主任工程司一人，工程司副工程司各一人至二人，帮工程司一人至三人，工务员三人至六人，绘图员及办事员各二人至四人”^[42]。为了加快大后方公路建设，交通部公路工程处设立了许多专门公路路段工程处，主要的有汉渝公路工程处、陕南公路改善工程处等。汉渝公路工程处主要“办理汉中至重庆公路工程，隶属于公路总管理处”^[43]，陕南公路改善工程处主要“办理川陕公路陕段及汉白公路改善及修养事宜”^[44]。在西南地区，1938年1月交通部将原来的西南各省公路联运委员会改组为西南公路运输管理局，接管川黔、川湘、湘黔、黔滇、黔柳各路。^[45]在广大西北地区，1941年1月成立了西北公路管理处管理西北公路建设。^[46]通过这些公路管理机关和分支机构，加强了公路建设的集中管理。

公路运输方面，在抗战初期军运由军事委员会后方勤务部负责，西南西北各省的汽车运输则由全国经济委员会所设西南公路联运委员会及西北公路运输处管理。1940年，为了进一步加强公路汽车运输的统制，蒋介石在重庆亲自主持召开了交通会议，决定成立战时运输统制局，以统一管理后方的运输事宜。四川公路交通在当时即纳入了战时轨道，川黔、川湘、川滇东、川陕、川滇西等主要省际干路，先后由中央接管，一切行动都受命于战时运输统制机关。继运输统制局于1942年撤销后，1943年又分别设置了两大机构来统一协调管理日趋繁重的汽车运输。这两大机构，一为公路总局，属国民政府交通部，主持公路运输的行政管理；一为运输会议，属国民政府军事委员会，负责水陆运输的宏观设计。1945年军运更趋紧张，军事委员会下设战时运输管理局。蒋介石下令：“赋予该局以统一管理运输之全权。”^[47]国民政府通令各部、会所有运输机构，一律移隶属该局，其他运输机构也统受其指挥监督。至此，全川所有公路运输机构，已完全置于战时运输管理之下。

再次，在内河运输建设方面，调整航政机构。抗战爆发后，随着华北、华东的失守，上海、天津两航政局先后停办。1938年10月武汉、广州失守后，汉口、广州航政局相继移设重庆、梧州两地。为统一管理长江航政，将抗战前四川省政府设于重庆的川江航务管理处裁撤，将迁往重庆的汉口航政局扩大改组为长江区航政局，接管前川江航务处所辖的航务行政，在四川的万县、泸县、合川、南充、广元、宜宾港设立办事处，机构遍及全川，并将管辖范围扩大到川、鄂、湘、赣、苏、皖等省。另设四川省水上警察局，负责四川的水上治安。

1938年10月广州沦陷前夕，名义上管辖粤、桂、闽航政工作的广州航政局移设梧州，其航政职权范围与广西航务管理局时常发生冲突。交通部与广西省政府经过协商，于1943年才将这一难题解决。1943年1月将迁往广西梧州的广州航政局扩大改组为珠江区航政局，管理粤桂两省的航政业务，在广西桂平设有办事处，4月，广西省政府原设的广西省航务管理局则改为广西船舶管理处。同时划分权责，“凡关于轮船之检验丈量登记，轮船之航线、轮船船员及引水人之考核训练，码头泊位及拖驳船的检丈给照，以及航路标志等事项，概归航政局管理。关于民船之检验丈量给照、船舶牌照之征收，民船水手及舵工之考核训练，码头水筏之管理，民船业之监督指导等事项，则归桂省船舶管理处管理”^[48]。通过调整航政管理机构，使权责明确，统一事权，有利于加强内河航运业的管理。

抗战期间，为了疏浚内河航道，1938年10月，交通部令汉口航政局在宜昌设绞滩管理委员会，由王洸兼任主任，曾白光为副主任。1940年宜昌失守，绞滩管理委员会移设万县。为发展绞滩事业，从上到下设置了一套比较完整的绞滩机构，委员会下设绞滩总站及绞滩站，各站设有站长，并视绞滩任务的轻重，配备一定数量的绞滩工人。为保证施绞安全，各站都建立有《船舶绞滩规则》及《施绞操作规程》，明确员工职责，以保证施绞安全。

最后，为发展大后方的驿运事业，解决驮运时期存在的问题，交通部在中央成立了专门的驿运管理机构，各地方相应成立了驿运管理分支机构。1940年9月1日交通部驿运总管理处成立，主管全国驿运行政的指导、监督及设计工作，第一任处长王国华，第二任处长谭炳训。各省驿运管理处也于1940年底及1941年1月先后成立。省驿运管理处“直隶省政府并受交通部驿运总管理处之监督指导”^[49]，主管各省驿运行政及业务工作。

总之，国民政府通过对交通管理机构进行调整改组，从体制上统一了事权，将原来分属于军政部、财政部、经济部、航空委员会、兵工署、贸易委员会、军事委员会、全国经济委员会等机构的交通事务基本上统一在交通部之下，最后又受国防最高委员会领导，适应了全面抗战的需要，为战时交通统制体制的确立提供了组织保障。

二 系列交通法令法规的颁布

抗战爆发后，为发展大后方交通运输业，国民政府制定了大量交通法规，以推进后方交通建设和加强后方交通管理，强化国民政府在交通建设和管理中的职能。抗战时期，国民政府在交通立法方面的确也取得了许多实效，颁布了大量法令、条例、章程、办法等。为了对抗战前期国民政府的交通立法有一个全面的认识，笔者利用文献资料对当时的交通法规归类如下：

表8 抗战时期国民政府颁布的主要交通法规概况表

续表

续表

续表

抗战时期的交通法规，大致可以分为四类：第一类是行政方面的法规，包括组织规程、办事细则等；第二类是人事方面的法规，包括员工的录用、调整、待遇、奖惩和服务条例等；第三类是业务上的各种规程、章则、办法、法令等；第四类是财务上的各种规程、章则、办法、法令等。现在分别叙述。

第一，交通行政类法规。抗战爆发后，国民政府就对交通行政机构进行了改组，力图提高交通管理效率，以适应抗战的需要。抗战前，国民政府在交通运输管理方面存在的最大弊端就是交通运输管理机构多，造成管理不善，影响交通运输的效率。关于这一点，蒋介石也深有感触：“我们从前交通运输最大的一个缺点，就是事权不统一，以致组织散漫，统制缺乏，流弊所及，予国家军事以很大之障碍。”^[50]为提高交通行政效率，行政院于1938年7月30日修正公布了《交通部组织法》，具体规定了交通部设立的各种管理机构的名称以及每一个组织机关的职能，明确了事权，统一了职能。在具体的交通部门又制定颁布了许多交通行政法规：铁路建设运输方面有《湘桂铁路股份有限公司总经理处组织暂行章程》、《湘桂铁路股份有限公司衡桂段管理局组织章程》、《湘桂铁路股份有限公司桂南段工程局组织章程》、《湘桂铁路南镇段工程监督处组织规程》等；公路建设运输方面法规更多，主要有《交通部公路总管理处西北工程处组织规程》、《交通部西北公路运输管理局暂行组织规程》、《交通部滇缅公路运输管理局暂行组织规程》、《交通部汉渝公路工程处组织规程》；水运方面主要有《汉口航政局分科职掌简则》、《交通部汉口航政局绞滩管理委员会组织章程》、《交通部西江造船处组织规程》等；关于驿运组织方面的规章制度有《驿运总管理处组织规程》、《省驿运管理处组织通则》、《驿运段站组织通则》等，关于管理方面的有《驿运车驮管理规则》、《驿运伕马车船征雇通则》、《驿站工人免役办法》、《全国驿站仓库管理规律》等。这些规章制度的制定使交通行政管理有法可依、有章可循，有利于提高交通管理效率。

第二，交通人事法规。为加强军事运输，必须调动广大交通员工的工作积极性以及民众参加交通运输的热情，发挥人的力量，真正达到全面抗战。“八一三”事变后，铁道部就颁布了《抗战时期铁路员工临时奖惩办法》，《抗战时期铁路员工特恤办法》、《战时铁路职工教育推进办法》，公路运输方面有《汽车技工管理规则》、《汽车驾驶人管理规则》、《特种考试公路技术人员考试暂行条例》、《公路员工抚恤准用铁路员工抚恤通则及特恤办法》等，水运方面有《国营招商局轮船员工薪级工资待遇办法》、《国营招商局轮船员工服务规则》等，航空运输方面有《交通部所属航空公司服务人员抗战时期因公伤亡抚恤办法》等。这些法规的颁布有利于调动交通员工的积极性，保障交通员工的切身利益。同时鉴于交通运输力量的不足，国民政府还积极动员民间力量参与运输。蒋介石曾讲：“对于各地民众及壮年男女，必多方设法奖励其作输送夫，男子壮丁如能尽力运输，即可令其暂缓服兵役，或竟行免役，无论男女，并一律施以适当的训练与组织，善其待遇，酌给工资，如此，各地之愿从事于运输之人，一定很多，则以中国如此众多的人口，如此巨大的劳力，只要鼓励有方，就可以尽量加强我们运输的力量，以维持长期抗战的需要。”^[51]国民政府在抗战中后期迅速恢复并发展了驿运，其中广大民众就是驿运的主力，起了重要的作用。

第三，交通业务类法规。抗战时期，交通运输管理机关业务繁忙，主要是交通运输方面的业务。在铁路运输方面有《国民政府特许中国运输股份有限公司规程》、《中华民国铁路客车运输通则》、《战时铁道运输军用物资暂行办法》，公路运输方面有《交通部滇缅公路运输管理局公务运输暂行办法》、《交通部川滇公路管理处设置检查站暂行办法》、《公路两旁限制修造建筑物办法》等，关于驿运方面的有《水陆驿站载货程序》、《水陆驿运载货通则》、《驿运货物分等表》、《水陆驿运货物联运通则》等，关于水运方面有《交通部监理木船运输章程》、《交通部汉口航政局介绍木船租用办法》、《交通部汉口航政局监理四川贷款木船运输办事细则》、《四川省水道木船货物运价标准章程》等，关于民用航空方面的法规有《交通部民用航空飞机养护检查暂行办法》、《非常时期民用航空乘客购票及包机办法》等。这些交通业务方面的法规涉及了公路、铁路、水运、驿运和航空运输等各个方面，对交通运输机关的职能、运输物资的种类、运输价格、运输检查、运输程序等有关运输业务作了具体的规定，有利于提高各交通运输部门的运输效率。

第四，交通财务类法规。抗战时期，鉴于财政紧张，因此需要加强交通财政方面的管理，以开源节流，充分发挥交通运输机关的效能。主要的交通财政方面的法规有《交通部职员出差支给费暂行办法》、《清厘各路往来帐办法》、《公路征收养路费规则》、《交通部川滇公路管理处征收汽车养路费施行办法》、《交通部公路员工出差旅费通则》、《航空保安建设费征收办法》等。这些法规具体包括了交通部门职员的差旅费报销办法、公路养路费的征收办法等方面，改进了交通财务制度，有利于节约开支，增加收入，缓解交通部门的财务紧张。

总之，战时国民政府行政院、铁道路、交通部、财政部等部门颁布了一系列交通法规，内容涉及交通行政、人事、业务、财务等方面。这些法规的颁布，统一了交通组织机构和运输机关的职能，明确了各部门的权力和责任，强化了对交通员工的管理，规范了交通财务管理，为交通统制体制的确立提供了法律依据。

三 交通建设方针计划的制定

抗战时期，国民政府为推进大后方的交通建设，制订了详细的交通建设计划，凸显了国民政府在战时大后方的交通建设中的主导作用。抗战爆发后不久，国民政府于1938年4月在武汉召开了中国国民党临时全国代表大会，制定了抗战的大政方针。为了能支持长期抗战，国民政府十分重视交通建设。在《中国国民党抗战建国纲领》中，明确指出要“整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路、公路，加辟航线”^[52]。在《非常时期经济方案》中则具体制订了大后方交通建设计划。铁路建设方面，西南“应加速修筑湘桂铁路，期于一年半中，全线告成，并速筹筑川滇铁路，四川之成渝铁路亦宜继续修筑，俾西南之交通网早日完成”^[53]。同时对于黔桂铁路“尤须加紧修筑，提早完成”^[54]，并通过了“加紧建筑成渝铁路，以利后方交通案”，以构筑西南铁路运输网。在西北地区修建西北铁路网，“拟自咸阳向西，经甘肃修筑铁路”，并相继通过了“从速兴筑西北铁路案”、“完成陇海铁路西段，以便军运而利抗战案”，以及“赶快修筑西北大铁路案”。从这些方案中可以看出国民政府建设西部铁路的计划，即在西南重点修建湘桂铁路、川滇铁路、黔桂铁路和成渝铁路，在西北完成陇海铁路西段，构筑大后方铁路交通网。在构筑西部省际交通网的同时，国民政府还计划构筑西南国际交通网，计划在湘桂铁路建成后“可由粤汉铁路经镇南关而通至安南”，川滇铁路完成后“可以将四川物产经由昆明而向安南输出”，决定迅速修建滇缅铁路，并限期完成，以打通国际路线。^[55]在大后方的中心地区川康地区，当地政府根据国民政府的指示制订了相应的铁路修建计划，具体内容包括：（1）完成成渝铁路；（2）立即修建西昌至叙府铁路；（3）立即修筑西昌经泸沽至会理之间的铁路。^[56]通过建立西南铁路国际交通网，以加强与越南的联系。国民政府制订的这一系列西部铁道建设方案，为西部的铁路建设明确了方向。

在《非常时期经济方案》中，规定公路建设在西北“为自兰州经天水、南郑以达老河口各路段之兴修，以及改善陕、甘、新、宁、青与川北间各干线之联运”，在西南“为川湘路之改善，川滇路之兴筑，与西南各路线之改善与联络运输，并增多汽车，以提高运输能力”。在修建西部国际公路线方面规定在西北“应将甘新公路切实改善”，在西南“应赶筑昆明至缅甸之公路，务于两个月内通车，并应扩充国际公路运输之设备”。^[57]1938年6月，交通部计划将西部公路建设分为三部分：“一为西北公路网，即自汉口通河南、陕西、甘肃、新疆之线；一为西南公路网，即自湖南通四川、贵州、云南、缅甸、广西、广东之线；一为西北西南公路沟通线，即四川通陕西与甘肃之线。”^[58]西南地区的川康地区也制订了相应的公路建设计划，包括：（1）从速修建西康至昆明公路；（2）修建西乐公路；（3）加宽加固川湘公路桥梁；（4）改良西康宁属公路。^[59]抗战期间国民政府在西部修建的公路大体都是按照这个方案进行的。

国民政府交通部明确规定发展内河航运原则，要求“应就原有水道加以改善，并多辟内河航线，使之与铁路、公路互通联络，并推广水陆联运，以便商民，而利运输。对于造船事业，亦应设法奖励，俾运输工具充分之供给”^[60]。根据这项原则，交通部制订了交通方案，规定增辟航线有汉水上游航线（汉口至沔阳、汉口至渔阳、沙洋经樊城、老河口至安康三线）、嘉陵江上游航线（合川至广元）、桂江线（桂平至柳州）、汉桂线（由汉口经衡阳、祁阳、柳州、南宁及镇南关之铁路、公路及民船联运线）、汉滇线（由汉口经常德、沅陵、贵阳至昆明的轮船及公路联运线）以及自广州经梧州、柳州、大塘、六寨、贵阳、重庆至成都的轮船及公路联运线。在西北地区包括汉秦线（自汉口经樊城、内乡、商南至西安的轮船及公路联运线）、渝秦线（自重庆经合川、广元及汉中至西安的轮船公路及民船联运线）。^[61]在川康地区，发展内河航运的具体计划包括：（1）修建綦江水闸和打滩工程；（2）提前整理乌江、金沙江、安宁河；（3）整理大渡河及青衣江。^[62]在抗战期间国民政府注意将水上运输与铁路、公路等陆路运输联系起来，积极推广水陆联运，有利于推动大后方交通运输业的发展。

在1938年4月1日通过的《抗战建国纲领》中国民政府就提出要“开辟航线”^[63]，具体计划包括西北“应开辟由兰州经迪化以达边境之航线，俾与苏联之欧亚航线相联络”，在西南“应开辟自昆明以达缅甸仰光之航线，俾与英国欧亚航线相衔接”^[64]。1938年6月交通部制订了增辟大后方航线的具体计划，在国际航线方面计划增辟中苏线、中缅线、中越线。中苏线由汉口至迪化、哈密至中苏边境，中缅线由昆明至缅甸，拟由中英合办，中越线由昆明至河内，拟由中法合办。在国内航线方面拟增辟重庆经贵阳至梧州或柳州香港线，昆明经柳州至香港线，贵阳至长沙线，重庆经贵阳至昆明线，重庆经万县、宜昌至长沙线。^[65]按照交通部的计划，到1942年止已开辟的国际航线有昆仰线、南港线、腊加线、昆加线等，国内航线则有桂昆线、渝西线、兰西线、蓉兰线、成雅线等。经常通航的城市有重庆、成都、昆明、桂林、兰州、肃州、哈密、迪化（今乌鲁木齐）、伊犁、阿拉木图、塞地亚、加尔各答等。^[66]交通部通过积极开辟国际航线，加强与外界联系，以获得外界的重要物资，达到支持长期抗战的目的。

在驿运发展计划方面，重点发展西南驿运，计划在西南除开办已有的泸（州）昆（明）、叙（府）昆（明）、川（重庆）黔（贵阳）等驿运干线外增辟八莫至保山线、祥云至西昌线、西昌至乐山线，并且每年对上述几线拨款300万元。^[67]

与此同时，大后方地方政府也配合国民政府相应制定了一系列交通建设原则。如西北的甘肃省，交通建设之原则为：“省县交通与国营干线密切连接——以国营公路铁路之建设为基干，沟通省道县道之连接，以省道县道之修筑，增加国营干线之经济价值。”^[68]具体的交通建设计划是：“（丙）发展交通运输贯通经济命脉：（一）赶筑主要公路：1.陇东：静秦、华秦、静海及靖黑海等四线共长八一七公里；2.陇南：成武、会天、定岷等三路共长五五二公里；3.陇中：夏临、兰古两路共长一九二公里；4.河西：民武、山青两路共长一六五公里。（二）严密交通管理：1.国道——协同七区公路局将省境主要干线支线路尽力养护；2.省道——饬各专署将辖境各路尽力严密防护；3.县乡道——由各县市局将辖境内主要大车道整修养护以期省国线路连接，便利运输。（三）加强交通运输：1.洽商路局增开国道班车，便利货运；2.充实省运输处，以现有车辆先行开运；3.洽拨交通器材，发展运输。”^[69]在广西，广西地方政府制定的交通建设原则和计划是：“七七事变，军事高于一切。交通计划自应着重于巩固国防，及增加抗战力量，然后旁及于其他方面之需要。故自二十六年七月七日之后，交通建设之重心，均侧重于与军事有关者。其在加强战时运输者为：（一）协助中央，建设铁路及军用飞机场；（二）改善及添筑联络邻近及接通国际路线之公路；（三）疏浚联络邻省，及接通国际路线之水道。”^[70]战时国民政府和地方政府通过制定一系列交通建设原则和计划，为战时交通建设指明了具体方向，制定了详细方案，有力地推动了大后方交通建设。

总之，国民政府通过制定交通建设方针与计划，具体筹划交通建设方案，体现了其主导作用，而且也一定程度上避免了交通的重复建设，便于提高交通路线的利用效果，充分发挥交通运输的作用。