第二节 1994～2013年：建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制

1992年社会主义市场经济体制改革目标确立之后，社会各界就将财政体制改革的目标定位为建立公共财政体制。公共财政作为与市场经济相适应的财政类型，既能弥补市场经济的缺陷，又能促进公共服务的有效提供。建立公共财政体制框架的改革目标是1998年才明确提出来的，但是公共财政改革早已在进行。

一 1994年财政体制改革：建立公共财政

1994年，为适应社会主义市场经济体制改革的需要，同时为了解决放权让利式财政体制改革存在的问题，中国进行了一次根本性的财政体制改革。这次改革实际上从1993年7月1日《企业财务通则》和《企业会计准则》生效之日就已开始。1994年分税制财政管理体制改革推行，旨在建立分级财政体制。为了配合分税制改革，中国相应进行了税制改革。1994年的税制改革同样是根本性的：增值税和消费税取代了产品税，增值税征收范围大规模扩大；个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税合并为新的个人所得税；内资企业所得税制实现了统一。税制改革适应了分税制改革的需要，各税种相应地被划为中央税、地方税以及中央和地方共享税。

1994年财政体制改革的直接目标是提高财政收入占国内生产总值（GDP）的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重（即提高“两个比重”）。这是对放权让利式财政体制改革的纠偏。当然，财政体制改革的目标远不止于此。财政体制改革应该让财政能够承担起其应有的职责。一段时间以来，由于财政资金严重不足，信贷资金财政化问题较为突出，但即便如此，仍有不少政府采用包括乱收费、乱罚款、乱摊派在内的方式筹集制度外财力。这与社会主义市场经济对财政的要求格格不入。

现代市场经济国家，通常都实行分税制财政管理体制。对于大国来说，分税制更有必要。中央远离地方，对各地情况不会特别了解，让地方在公共服务中多承担一些职责，更有利于公共服务的有效提供。在中国，从国情出发，分税制财政管理体制改革的目标是建立分级财政，让地方财政在中央的统一领导下相对独立运行，从而更好地激励地方。1994年的分税制改革奠定了中央和地方财政关系的基本框架，提高“两个比重”的直接目标也顺利实现。从1995年开始，财政收入占GDP的比重止跌回升；从1994年开始，中央财政收入占全国财政总收入的比重迅速从1993年的22%提高到55.7%，后虽稍有波动，但总体上维持在50%左右。虽然中央财政收入占全国财政总收入的比重没有达到改革预期的60%，但中央财政支出也一直未达到预期的40%，结果是中央大致可以用30%以上的财政收入来调控地方，远超原先预计的20%，中央财政对于地方财政的调控能力大为增强，而且中央财力的增强，也有利于财政促进宏观经济稳定作用的发挥。

二 公共财政观念的确立与公共财政体制的逐步完善

（一）对不同所有制经济一视同仁

建立公共财政，最重要的是要有公共财政观念。建立公共财政，不是要让财政退出所有领域，而是要让财政有所为有所不为。公共财政是与市场经济相适应的财政类型。[1]财政资金缺乏导致部分领域“缺位”，同时财政进入了一些本来不应介入的领域，即所谓“越位”。“越位”导致“缺位”问题更加突出。建立公共财政要求对财政的功能定位重新界定。总体上看，只要市场能做的，就应该尽量让市场去做，只有市场不能做或做得不如政府好的，才是政府应该干预、财政应该发挥的领域。中国是以公有制为主体的社会主义市场经济国家，在建立与完善市场经济体制之中，财政的作用还包括促进市场经济体制的形成和完善。财政应该与以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度相适应，同时应该对不同所有制经济一视同仁。在现实中，企业所得税不区分企业的所有制形式，而适用统一的税制。内资、外资税制也实现了统一，企业不因为所有制形式而额外得到照顾或惩罚，这就是公共财政的观念。

（二）对城乡和不同区域的居民一视同仁

长期以来，中国财政实际上是城市偏向型的。城镇户口和农村户口成了公共服务福利的分水岭。对农村农业的支出也多以“支援”的名义进行。实际上，农村农业通过价格“剪刀差”为城市工业的发展提供了强有力的支持。但是，农村在多数时候是靠自我积累发展的。这导致城乡差距明显，在居民收入、生活水平、公共服务等多个方面均有不同的体现。

2006年， 农业税被取消，此举为农村发展注入了强心剂。农业税取消的不仅仅是农业税一项费用，还包括附加在农业税之上的各种收费基金摊派。农业税的取消让农民与城市居民的税收差距缩小。多年来，国家对农业、农村、农民（“三农”）的欠账需要补偿。随着完善公共财政体制目标的提出，公共财政的阳光更多地照到乡村，财政在“三农”上的投入越来越多，农村的基础设施和公共服务不断得到改善。

不同区域的公共服务均等化也随着公共财政体制的完善而得到强化。中国的差距不仅表现在城乡之间，而且表现在区域之间。东部和中西部的差距，需要财政投入加以解决。财政转移支付制度的建立与完善会直接影响这个差距。公共服务均等化是要让所有地区都能够享受到最低水平的公共服务。

（三）公共财政体制的完善

财政体制改革的目标更加明确，财政支出结构不断优化，财政管理能力不断加强。1994年以来，在财政体制没有大改变的前提下，财政收入保持了一个较快的增长速度。与1997年相比，财政收入在1998年增长了14.2%，2006年增长了22.5%，2007年增长了32.4%。此后虽然未能持续保持这种高速增长，但财政收入稳定增长机制的基本建立是1994年财政体制改革的重要成果。

公共财政改革目标明确带来的是财政观念的更新，财政收支结构和管理都有了很大的变化。财政支出更加重视农村，让公共财政的阳光照耀全国逐步变成现实；财政收支对不同所有制主体的一视同仁，激发了市场经济的活力。按照公共财政的要求，部门预算改革、国库集中支付制度、政府采购制度等一系列改革稳步推出，财政的透明度不断提高，财政体制的效率不断提升，财政在资源配置、收入分配和宏观经济稳定中的作用得到了充分的发挥。