第三节 我国社会保障制度改革
一 我国社会保障体系的发展历程
社会保障作为新中国社会经济发展相伴而生的一种制度安排，历经70年的制度变迁，从单一保障制度到多元化、多支柱的保障体系，从职工福利保障发展到覆盖全社会成员的战略规划，我国的社会保障从无到有、成就斐然。纵观70年的发展历史，我国的社会保障发展历程大致分为两个阶段，即改革开放前的国家单位保障制度和改革开放后的国家社会保障制度。
二 国家单位保障制
（一）含义
国家单位保障制的社会保障制度是我国计划经济的产物，属于社会主义制度的有机组成部分。国家单位保障制是由国家推动制度建设，在强调国家、单位、个人利益高度一致的原则下，由国家与单位共同扮演着社会保障供给者和实施者的角色，共同承担保障责任。所有社会成员被分割在各个单位里，如在城市里各种机关、事业单位、企业单位工作就业的劳动者，以及农村里各人民公社、生产大队或生产小队、集体组织的农民，他们与所在单位构成不可分割的联系，单位保障劳动者基本生活，劳动者无缴费义务并无偿地享受着社会保障待遇。这是一种新型的国家单位保障模式。
（二）形成
国家单位保障制是借鉴了苏联国家保障模式而发展起来的。1949年12月和1950年6月，政务院发布《关于生产救灾的指示》和《关于救济失业工人的指示》，对新中国成立以来的灾民、失业人员、老弱病残实施救助和照顾。1951年出台的《中华人民共和国劳动保险条例》，针对城镇职工举办集体劳动保险事业，由企业按月缴纳相当于各该企业全部工人与职员工资总额的3%，作为劳动保险金，其中70%支付作为基金调剂金，为支付工人职员按照本条例应得的抚恤费、补助费与救济费之用；另30%上缴全国总工会形成劳动保险总基金。这一时期国家的主要任务是制定政策、直接供款和组织各项政策的实施；城镇单位和农村集体则分别承担着缴费、实施保障政策和救济“五保户”的责任。
三大改造完成以后，我国实行计划经济体制，国家与单位互相联系，在城镇的国有企业和农村的人民公社二分天下，国家、单位、个人利益完全一致，社会保险是社会主义优越性的体现。分布在这些企业和人民公社中的劳动者是社会保障制度的完全享受者。1957年，《工人退休、退职处理规定》出台，企业职工退休养老成为一种独立的制度安排，农村也初步建立了县、乡（公社）、村（生产队）三级医疗保险网络。但是，这些保障措施在之后的十多年时间里有所停滞，直到1978年才逐渐恢复。
（三）特点
我国早期形成的国家负责、单位包办的国家单位保障制，基本形成了机关、事业单位工作人员的社会保险和提供给城镇居民的价格补贴，以及困难补助、敬老院等为主的民政福利、农村救灾救济和军人保障等较为全面的社会保障体系，这种制度安排为早期社会经济发展做出了重大的贡献，但企业却负担了过多的保障责任，企业提供的保障只有内部员工可以享受，企业与企业间的待遇水平并不相同，具有明显的封闭性和板块分割特点，不利于社会的公平。
三 国家社会保障制
1986年，我国第七个五年计划开始实施，其中社会化保险制度成为社会保障制度改革的重点。通过社会化保障制度的实施，社会保障成为一个独立于企事业单位之外的社会系统。
（一）含义
根据制度建设方案，国家社会保障制中国家仍主导着社会保障制度的建构，社会性则体现在通过立法组织中国社会的政府、企业、社团、个人等多个主体参与，并共同分担社会保障责任，多种社会主体提供各项保障服务，资金的筹集向多渠道拓展，个人也要承担一定的缴费义务。
（二）发展历程
1.背景
20世纪80年代初国家实施的经济体制改革，使社会结构发生了深刻的变化，城市中多种经济并存，私营经济体走上历史舞台，国营企业不得不参与市场竞争，国家、单位、个人利益逐渐分离。在农村，家庭联产承包责任制的兴起削弱了集体经济的联系，“五保”制度修改。所有这些新的变化动摇了国家单位保障制的经济基础和社会基础。此外，国家单位保障制本身也存在缺陷，由于单位提供的保障长期处于板块分割和封闭运行的状态，对享受者而言不公平，对企业而言统筹能力下降。到了80年代末，社会保障制度不得不从国家单位保障制向国家社会保障制转变。
2.转型历程
1986—1993年，国家相继出台了《国企实行劳动合同制暂行规定》（1986）、《国企职工待业保险暂行规定》（1986）、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991）和《国企富余职工安置规定》（1993），国有企业改革势在必行。为了减轻国有企业负担，就必须将企业承担的退休职工、疾病、伤残等各项福利保障责任推向社会。这一时期虽然国家单位保障制得以延续，但国家社会保障制已经成为国有企业改革重要的配套性措施，推动国有企业改革和消除农村贫困的制度安排的作用初现。
1993年，党的十一届三中全会颁布的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，是推动我国社会保障社会化改革的纲领性文件。根据决定，国家推动建立多层次、多支柱的统账结合的社会保障体系，内容涵盖保险、福利、优抚、救助等多个方面，拓宽了筹资渠道，规定了个人应承担的缴费义务。随后的几年，养老和医疗体制不断完善，多项社会保险制度进一步规范，城镇居民最低生活保障确立，农村“五保”供养更加健全。这时的社会保障制度已经成为市场经济体系的重要支柱，虽然国家单位保障制依然存在，但其地位已明显弱化，国家社会保障的作用凸显。
到了20世纪末期，社会保障作为独立于企事业单位之外的社保体系的地位进一步加强。1998年，国务院机构改革中保留了民政部，新建劳动保障部对社会保障事务进行统一管理；同年，推动下岗职工再就业工作，深化住房体制改革；1999年《失业保险条例》《保险费征缴暂行条例》《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》等制度相继出台。社会保障已经超越了片面为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的局限，开始作为一项基本的社会制度安排而不断完善。
（三）制度特点
1.国家社会保障制是一种全社会化的制度
国家主导建立、政府监督管理、企业个人缴费、社会各方参与，这种责任共担机制可以提高制度本身的可持续性，增强承受风险的能力。制度重视各方参与的同时，强调劳动者权利义务的统一和自我保障，有较广泛的群众基础。
2.国家社会保障制强调水平适度的保障
社会保障水平具有一定的刚性，随着人民生活水平的提升，保障水平也会大幅度提高，从而带来较大的财政负担。因此，我国的社会保障水平注重与生产力水平和经济发展程度相适应的适度性保障。
3.国家社会保障制是多层次的制度安排
为了防止单一的保障制度造成社会保险项目的支付风险，国家近些年在不断完善社会保障制度的过程中，逐步建立起了包含养老、医疗等的基本保障，年金、大病保险等的补充保障以及自愿购买商业保险的多层次的社会保障体系，增强了制度保障的有效性和资金收支的合理性。
[1]陆雄文：《管理学大辞典》，上海辞书出版社2013年版。
[2]郑春荣：《英国社会保障制度》，上海人民出版社2012年版，第30页。
[3]公共社会支出的统计范围包括养老保险、医疗卫生支出、生育补贴、失业保险和积极就业政策支出、家庭最低收入保障、工伤伤残津贴支出以及住房保障支出等，但不包含政府教育支出。
[4]新加坡中央公积金管理局网站，http://mycpf.cpf.gov.sg/CPF/About-Us/CPF-Stats/CPF-Stats2012q2.htm。
[6]张洪涛、孔泾源：《社会保险案例分析——制度改革》，中国人民大学出版社2008年版，第83页。
[7]张洪涛、孔泾源：《社会保险案例分析——制度改革》，中国人民大学出版社2008年版，第83页。
[9]《养老金概览：OECD和G20国家各项指标》（Pensions at a Glance: OECD and G20 Indicators）。
[10]郑春荣：《英国社会保障制度》，上海人民出版社2012年版，第15页。
[11]郑春荣：《英国社会保障制度》，上海人民出版社2012年版，第13页。
[12][英] 安东尼·吉登斯：《第三条道路——社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京大学出版社2000年版，第121页。
[13]朱小玉、关博等：《社会保险费率调整的他国镜鉴：从全球趋势到典型国家经验》，载《社会保障研究》2020年第1期。
[14]朱小玉、关博等：《社会保险费率调整的他国镜鉴：从全球趋势到典型国家经验》，载《社会保障研究》2020年第1期。
[15]十国社会保障改革课题组：《西欧发达国家社会保障制度及政策的最新改革动向》,《经济学动态》1994年第3期。