第二节 发达国家的社会保障改革

一 发达国家社会保障制度目前存在的问题

国家干预与经济自由不仅是宏观经济领域的永恒主题，也是社会保障理论长期争议的焦点。进入20世纪70年代后，西方发达国家陷入了一系列危机，福利制度造成国家财政的巨大负担，社会经济效率下降，但维持高保障水平付出的代价并没有换回这些国家希冀的充分就业景象。相反，社会问题越积越多。

（一）社会保障成本不断攀升

1.高保障水平的福利支出使财政不堪重负

从OECD主要国家公共社会支出占GDP的比例可见，法国、德国、意大利、日本、西班牙、瑞典、英国以及美国在2005年的平均水平为22.24%，到了2015年这一比例上升为24.84%[8]，主要发达国家的社会保障支出不断上涨。

2.人口老龄化提高社会保障支出水平

人口老龄化是发达国家普遍面临的社会保障难题，而人口预期寿命的延长和不断下降的新生儿出生率是老龄化的主要原因。1960年OECD国家65岁时剩余预期寿命的平均值为13.7年，1990年增长到15.9年，2020年增长到19.8年，预计到2050年将达到22.6年。尽管预期寿命的增速小幅减缓，但增长的趋势不会改变，预期寿命将持续增长。过去40年，OECD 国家反映人口老龄化程度的指标抚养比显著上升，由1980年的20上升至2020年的31.2。根据联合国人口前景中期预测，OECD国家平均抚养比将持续上升，至2050年达到53.4，部分国家如日本（80.7）、韩国（78.8）、意大利（74.4）将超过70。[9]人口老龄化问题进一步推高了各国社会保障的支出水平。

3.失业率上升

在20世纪70年代以后，一些国家经济的不确定因素增加，个人就业的稳定性弱化，失业率长期居高不下，一些没有技能的人在经济不景气的时候就成为失业者，英国90年代失业率最高时达到15%。此外，国家高福利也产生了一大批经济不活动人口，他们不积极寻找工作，而是等待国家提供各种生活保障。2007年11月，英国处于工作年龄的成年人中经济不活动人口占比达到21%。[10]各国每年也要为这部分人口负担不小的开支。

（二）过度福利破坏了社会经济发展

一些国家执政党把社会保障作为改革民生的噱头，导致福利供给过剩，造成一些劳动者不愿意参与劳动。人们习惯于依靠国家与政府，是对自立、自主、自我负责和自我实现精神的破坏，也是对社会文化价值的损耗。同时给企业也造成了压力，市场上可用劳动力减少，其工作热情减弱，既抬高了企业的用工成本，又降低了企业的生产效率，从而削弱了企业的市场竞争力和投资热情。

（三）社会保障制度未能适时调整

贝弗里奇报告中设想的国家高福利是以稳定的家庭社会状况和增长的经济基础为前提的。当时英国社会的家庭状况是男性外出工作、女性操持家务，男性失业率和生病概率都较低，传统上人们结婚早且人口出生率高，离婚率低使单亲家庭子女少，男性人口平均寿命59.4岁（1940年）。但是，随着社会经济的发展，到了20世纪70年代，这些特征都出现了大的变化。进入21世纪，情况就完全改变：离婚率大幅度上升，2001年离婚率是1960年的6倍，儿童成长于单亲家庭的比重高达24%；人口出生率明显下降，单身家庭数量的比重从1950年的5%上升到2007年的30%，其中一般是单身独居的老人；男性和女性人口的预期寿命延长到2007年的78岁和82岁；失业人口不断上升，其中单亲父母的失业率高达45%。[11]发达国家的家庭特征和社会结构在社会保障制度建立后的30年时间里发生了翻天覆地的改变，相应人群在社会保障体系中找不到对应的制度，或者保障力度微弱，这成为制约发达国家社会保障制度的重要因素。

二 发达国家社会保障改革的理论准备

发达国家社会保障问题的显现，制度改革成为必然趋势。1979年，英国保守党上台执政，以哈耶克、弗里德曼等为代表的新保守主义理论成为正统。该理论反对任何形式的政府干预，认为国家福利造成了社会分裂和资源浪费，并使经济变得无效率，提出要削弱政府在福利供应中的主导作用，代之以补充性作用。他们认为，国家干预下的社会福利制度为了维护社会公平，不得不提供全面普遍的福利与服务，将所有公共产品和公共资源在公共领域进行分配，从而舍弃了一些可能产生一定效率的做法，因而社会保障制度陷入危机不可避免。他们主张福利服务应实行市场化与自我负责，降低国家的作用，让市场发挥基础性、主导性作用，要树立个人自主精神和自我保障意识。

20世纪30年代的福利经济学和凯恩斯主义经济学对英国社会保障制度建设及福利国家的形成起了很大的作用，国家干预主义的社会保障思想在很多发达国家不同程度地得以应用。盛行于70年代的新保守主义理论强调市场机制作用的主张，又在很大程度上推动了英国福利制度的改革。20世纪80年代末，英国新保守主义的自由化、私有化政策造成了新的经济衰退，社会公众对不断削减的福利支出怨言颇深，社会学家安东尼·吉登斯关于第三条道路的思想得以实践。他主张走“既非福利国家，也非自由放任”的道路，在经济、教育、培训等领域实施政府投资和个人投资，建立拥有积极福利政策的投资型国家，进一步推动养老保险的私有化和社会化。[12]这一理论影响深远，被英国、美国、德国等国所实践。

三 发达国家社会保障制度的改革措施

无论是“福利国家型”还是“投保资助型”社会保障模式，制度改革的过程都是不断地平衡权利与义务、公平与效率的关系，以及处理好政府、企业、个人在社会福利中所应扮演的角色的问题。

（一）改革缴费与给付制度

1.扩充社会保障基金规模

提高社会保险缴费率是扩充保障基金规模最直接的方式。德国在20世纪90年代末社会保险缴费率有所提高，最高时达到42.1%; 90年代由于东西德合并，失业保险费率一度达到6.5%, 2008年这一比例下降为3.3%；长期护理保险在1995年设立时的缴费率为1%, 2013年达到2.05%, 2019年上升到3.05%；医疗保险缴费率也不断上升，到2011年达到15.5%。日本是全球老龄化程度最高的国家，在进行社会保障与税制一体化改革中，通过增加消费税来筹集资金（目前达到10%），为企业员工设置的厚生养老金的保险费逐年提高（2017年为18.30%）。[13]有的国家采取了提高或取消缴费工资的上下限的办法。美国自1990年将社会保险税上调至12.4%后税率基本维持这一水平，但应税工资增幅较大，最大应税工资年增幅在3%—6%。1945年缴费工资上限由3000美元提高到1990年的51300美元，2018年上涨为128400美元。[14]有的国家开始增加社会保障收费，如对镶牙、补牙、成人配镜等社保项目收费，或者对个人所获得的社会保障收入，尤其是失业保险金和养老金开始征收个人所得税。此外，在很多国家将基金筹集的制度从现收现付制转变为完全积累制或半积累制以后，企业和个人的缴费被投入资本市场运营，所获收益也是基金的重要来源之一。

2.缩减社会保障基金支出

缩减社会保障项目范围和覆盖面，放弃普遍性原则，适用选择性原则，把一些过去受保障的项目剔除，强调对真正需要帮助的低收入者的保障，这是从社会公平向整体效率的转变。20世纪90年代，德国大幅削减之前在法定费用控制之外的医院开支，例如牙齿的矫形和修补费削减10%，处方和非处方的药品价格在两年内分别削减5%和2%。[15]荷兰则取消了残疾人的抚恤金，将残疾人福利从残疾前收入的80%下降为1984年的70%。一些国家通过提高退休年龄、改变计发办法的方式降低了保险金的给付水平。意大利将退休年龄提高到64岁，参保不低于20年才具有享受老年保险的资格，从而缩短老年人领取养老金的年限；计发办法上把老年保险工资基数从“退休前5年的平均收入”改为“参保每一年的平均指数化收入都考虑在内”。英国将“有效缴费年”的最低限额规定为10年以上，没有提前退休政策。发达国家社会保障的管理成本一般较高，精简机构、减少管理费用开支、提高服务效率，也一定程度上减少了社会保障基金支出。

（二）发挥市场机制的作用

安东尼·吉登斯关于发挥市场的作用，实现养老私营化的理念得到美、德等国家的认可，一些国家开始采用扩大福利供给领域市场经济成分的方式提高福利供给效率，缓解政府财政压力。例如，英国鼓励私人进行多领域投资，通过各种优惠政策鼓励私人机构参与社会保障管理与运营，作为国家福利保障的补充；引入市场机制，通过招标等途径促进竞争，推动养老保险和医疗保险的私营化发展。美国实行高度竞争性和市场化的商业医疗保险体系，由商业保险公司承担医疗保险项目，利用市场机制提高保险公司运营效率；通过结盟形式实现医疗服务机构和医疗保险机构的一体化，使医疗服务机构也参与市场竞争，促进私营医疗服务的发展。[16]失业保险方面，失业保险基金的管理由政府逐步向民间或私营化转移，扩大私营保险基金的自营收入，允许基金私营化投资。

（三）基金筹集转向部分积累制

面对人口老龄化和社会成员自我发展不足的困境，发达国家仅对税率、税基进行调整的现收现付制使继续上调税负的空间越来越小。如果不进行基金筹集模式的改革，老龄化严重的国家将无法保证年青缴费一代在老年时的养老待遇，而年青的一代也开始担心自己将来的待遇。为此，一些国家开始将财务制度由现收现付制向部分积累制转变。

以美国为例，2001年以前，美国的社保基金经营管理采用现收现付制，美国联邦社保基金（OASDI）的可持续性要靠不断上升的缴费率来支撑，从1939年的2%逐步增加到现在的12.4%，测算到2030年则需要上升到16.83%才能收支平衡。另有研究发现，“二战”后50年间扣除通胀因素，投入于美国标准普尔500股票的年均收益率为7%左右，投入于债券的年均收益率为3.3%。按此收益率，目前工作的一代人只需要将其工资的3.1%拿出来做一个60%股票和40%债券的组合，未来67岁退休时就可以拿到与目前占工资12.4%的OASDI基金所获金额相等的退休金，所以人们对现收现付的OASDI越来越缺乏信心。2001年年底，由民主、共和两党各8名成员组成的“加强社会保障总统委员会”发布了《总统委员会报告》，提出了类似统账结合的改革方案。

（四）改革社会保障管理手段

发达国家在社会保障管理改革上有多种路径。

1.改革管理模式

有的国家实行高度统一的集中管理。如英国中央政府负责统一制定重大的全国性社会保障政策，具体事务绝大部分由中央政府在各地的派出机构承担，地方政府只是根据自身财力大小提供一些补充性的、地方性的社会服务。有的国家成立专门的机构负责各类保障资金筹集、支付保障津贴、管理保障对象等，集中管理、分工协作。如美国的社会保险计划（联邦养老保险OASDI计划由社会保障局管理，联邦医疗保险由健康与人力资源部管理，以及联邦/州失业保险由劳工部管理）均以工薪税形式征集，并纳入各计划在财政部所属的基金专户，统一由联邦政府设立的信托基金托管委员会实行经营管理和运作。

2.建立多层次的社会保障体系

各国尤其在养老、医疗方面多倾向于发展由基本、补充、商业保险构成的多层次的保障体系，抵御各类社会风险。

3.提高管理效率

一些国家将多种福利项目整合为一个缴费计划，如英国的新国民保险中包含求职补贴、就业和支持补贴、丧亲津贴等，日本的国民健康保险中包括医疗、高龄支援、看护三个项目，都是分开核算、合并缴费。这样将一个缴费端口对应多个支付出口的做法，有利于统筹运作，简化管理流程，提高管理效率。[17]

4.创新社会保障管理工具

法国一些地区应用的高效卡可以使医生、药剂师直接了解持卡者具有的权利范围，并用电子计算机登记服务和办理交易，免除填表等繁杂手续，节约大量的管理费用。1991年秋法国全国患病保险基金会对1000名高效卡进行民意调查，约68%的持有者使用过该卡，78%的人觉得容易使用。

（五）促进就业以减轻社保负担

发达国家通过优化产业结构入手改造传统产业，发展电子、通信、能源、生物技术等新兴产业，从而创造更多的就业岗位，减轻社保压力。美国降低企业所得税、加强科研、在职培训对中小企业进行扶持。法国1999年颁布的《福利改革法案》，把“帮助和鼓励人们通过工作来摆脱贫困对福利的依赖，并获得体面的生活保障”作为首要目标。日本加强了对劳动者的培训和再培训提高劳动者的适应性，减少结构性失业。据统计，日本每年有100万人接受再培训，80%以上的人通过再培训找到了新的工作。英国不再通过“授之以鱼”的方式发放失业救济金，而是以“增加社会服务不增加津贴”的办法提供就业岗位，通过增加人力资本投资、就业技能培训等方式推动个体的社会参与度。欧洲非标准形式从业人员（包括兼职工、临时工和自雇人士等）数量不断增加，占到OECD国家全部就业人员总数的1/3以上，新的工作形式中自雇人士享有的公共养老金水平往往低于标准形式从业人员的待遇水平。

（六）提倡效率兼顾公平的保障

发达国家改变了过去普遍的全面的保障，开始提倡效率兼顾公平的社会保障政策。美国社会保险第一支柱实行现收现付的方式，缴费标准因收入、年龄、职业和家庭状况而异，第二和第三支柱规定了缴费上限，对总缴费额进行限制，防止保障待遇差距过大，在关注效率的同时兼顾了公平。