第二节 京畿地区的发展历程

京畿地区由于地理和历史的关系，自古以来就有紧密的联系。伴随着北京政治地位的不断提升，京畿地区的发展与合作始终以保障北京为主要目标。但是，在这个基础上，不同时期京畿地区的发展也表现出不同的特点，主要可以分为以下几个阶段。

一、自然分工阶段（1949年之前）

辽朝升幽州为陪都，揭开了北京作为首都的序幕。金朝正式在北京建都，北京成为北部中国的政治中心。此后明、清两朝相继建都北京，由于区位条件和历代王朝的有意扶持，首都圈各城市间形成了既相互合作又各自分工的格局。明清之时，天津与河北是极具战略重要性的“京畿重地”，在清朝时期，京津冀就是一体的，北京城以中轴线分为两部分，东边是大兴，西边是宛平，大兴、宛平当时都归通州管，通州当时又归保定管，而且直隶总督又在保定。

北京周边地区的繁荣和发展对于巩固京师的统治稳定、保障首都粮食供应具有天然的重要性。李鸿章曾在奏折中谈到津冀的发展有利于“拱卫京师，以固根本”，可见在现代化的运输工具出现之前京津冀的重要地位。一方面，京城的消费能力对环首都的天津、河北具有重要的拉动作用；同时，津、冀地区扼守漕粮要道的区位条件也对京津冀发展产生积极的推动作用。明代以来，统治当局打造“海河经济区”的尝试以及近代洋务运动在津冀开展的实践都印证了天津、河北在国内政治地缘上的突出地位①。

晚清以来，随着洋务运动的开展、现代化的交通运输方式的推广，天津、河北的区位优势和战略地位开始下降。随着现代化运输部门的兴起，空间距离不断被克服。大量物资可以从更远的地区运输，津、冀“拱卫京师”的作用一落千丈。同时，在现代运输工具的冲击下，传统的漕运制度衰落，更进一步加剧了天津与河北战略地位的下降。

二、行政分割阶段（1949—1978年）

从中华人民共和国成立至改革开放的近39年中，在高度计划经济管理体制下，京津冀的经济发展与区域合作呈现出了行政分割的态势。中华人民共和国成立初期，由于人、财、物严重不足，城市建设与发展主要是围绕工业建设有重点、有步骤地进行。1958—1967年天津市作为河北省的省会，强调扩散和带动全省发展的作用，钢铁、制药、纺织、胶片等行业的工厂迁出100多个。这在一定程度上造成了天津市及河北省的产业同构。20世纪70年代，中央提出在各地建立自成体系的工业体系，燕山石化、石景山钢铁厂等大型项目在北京相继投产。北京市与天津市及河北省产业逐步趋于雷同，各地之间争投资、争能源、争项目的情况时有发生。

此外，行政区划的调整也对京畿地区的发展与合作产生了深远影响。中华人民共和国定都北京，当时的天津作为一个工商业城市，在1958—1967年是河北省的省会。天津重新直辖之后，河北省就需要一个新的省会，当时其实想设在保定，保定的面积比石家庄要大，但当时处于“文化大革命”时期，受政治情况影响，于是就选择了石家庄作为省会，保定从此就一直衰弱下去了。所以，现在京津冀的这种格局，是由于中华人民共和国成立后的一些行政改革、行政区划的变更所形成的，可以说是一个历史的遗留问题。

在这段时间中，对京津冀三地的经济合作起重要决定作用的因素主要有两个：中心城市的发展规律和中央集权的计划经济。这一阶段的区域合作主要是围绕区域内自然资源而展开的，基于资源禀赋的差异，河北省主要是为京津提供能源、原材料以及农产品等，而京津依据计划为河北省提供工业品。在北京、天津经济功能不断集聚的过程中，河北省处于一种被动的状态，但在人、财、物等方面对北京、天津的功能集聚作出了很大的贡献。

三、竞争合作阶段（1978—2005年）

20世纪80年代以来，京津冀一体化被多次提出，却屡推不动，根本原因就是京津冀区域战略地位的下降使得三方没有协同发展的坚实基础。尽管这一阶段京津冀一体化总体上没有取得理想的结果，但是京津冀也进行了一些合作的尝试，比如2001年的“大北京规划”,2004年的“廊坊共识”等。这一阶段的主要发展历程如下。

（一）起步阶段

20世纪80年代初，华北地区率先打破地区分割，成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会。协作会主要通过高层会商，以物资协作作为主要的内容，进行地区间的物资调剂，并指导企业开展横向经济联合。20世纪80年代初北京市计委有一个项目叫“首都及周边地区经济发展研究”，当时就开始研究北京和河北省的一些城市之间到底是一个什么样的关系；这一时期的区域合作效果明显，为解决区域内各省市的物资短缺发挥了显著作用。北京与河北环京地市合作建立了肉蛋菜等生活资料基地和纯碱、生铁等生产资料基地。地方政府表现出了高度的热情，不仅是项目合作的策划者，而且担当着项目的实施者，这一过程中，企业只是被动地作为合作项目的承担人。

（二）发展阶段

由于起步合作效果明显，在经历了短期的起步阶段之后，京津冀区域合作很快步入发展阶段，尤以京津冀合作的发展最为突出。20世纪80年代末90年代初，全国开始搞第一轮的区域合作，当时叫“横向经济联合”即地区与地区之间的经济联合，北京、天津、河北三地最先启动的是京津冀汽车制造业的联合，以汽车业作为最早的一个切入点。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区，定位为“北京市、河北省政府指导下，以中心城市为依托的开放式、网络型的区域组织”，建立了市长、专员联席会议制度，设立了日常工作机构。协作区以推进行业（系统）联合为突破口，带动企业间的联合与协作，相继创办了农副产品交易市场、工业品批发交易市场，组建了信息网络、科技网络、供销社联合会等行业协作组织，建立起地区企业间的广泛联系，卓有成效地推进了区域经济合作。北京市企业寻求发展空间、降低生产成本的愿望与周边地区热切发展乡镇企业的要求相结合，形成了北京劳动密集型产业向周边地区扩散或在周边地区寻求散件加工配套的热潮。环京6地市成为承接这一扩散最多的地区，几乎每个区县都有与北京企业合作的联营企业或项目。这一时期，在市场的作用下，企业有了寻求合作的内在动力，开始成为经济协作的主体，政府主导区域经济合作的作用逐渐弱化。

然而，京畿合作刚刚起步就产生了许多矛盾。例如在京津冀汽车制造业的联合中，因为汽车生产分为组装和生产配件两大块，河北当时认为北京和天津哪家负责生产都行，率先妥协给京津配套生产配件。但是北京和天津之间开始互不相让，谁给谁配套的问题长期没有得到解决，最后形成了京津各自发展汽车工业的局面。从此京津冀就埋下了产业竞争的“宿怨”。京津一旦谈合作，马上就出现竞争，因为都是直辖市，而且天津是北方的工业中心，北京是首都，双方互不妥协。

（三）淡化阶段

1992年以后，随着市场经济的发展，初期合作中立竿见影的项目已不多见，区域组织又难以承担起区域产业规划和政策协调的职责，京津冀区域合作开始步履维艰。并且，这一时期是制度变革最活跃的时期，各地方经济发展的热情均高涨起来，对于自成一体的地方国民经济体系的建设使得区域合作的意识逐渐淡漠，广阔的卖方市场及其相应的广布于各行业的高利润率使得“大而全”“小而全”企业得以长足发展。京津冀区域合作步入低谷。

（四）亮点再现阶段

20世纪90年代中期以后，在长三角和珠三角合作向纵深推进的形势下，随着京津冀内部由于缺乏分工所带来的结构雷同、无序竞争等问题的突显，再加上北京为申办奥运会所承受的巨大的生态环境治理和产业调整的压力，京津冀各方不得不再次关注区域合作问题。合作内容进一步拓宽，涉及基础设施（机场、高速公路、港口、铁路）、生态环境治理（水源、风沙）、产业结构调整（高科技产业和旅游）、副产品市场等。2000年，北京和天津机场实现了中国民航跨区域的机场首次联合。2002年，北京与天津港口开始直通，两市实现了港口功能一体化。城际快速列车项目、高速复线建设加速了京津两地的同城感，为以京津两核为中心的环渤海经济联手创造了有利条件。2003年北京市海淀区与天津经济技术开发区签订了友好合作协议，标志着京津塘科技新干线开始启动。2004年，在国家发展改革委组织协调下，京津冀三省市就推进区域合作和发展达成了“廊坊共识”。京津冀一致同意启动京津冀区域发展总体规划和重点专项规划的编制工作，共同构建区域统一市场体系，消除壁垒，扩大相互开放，创造平等有序的竞争环境，推动生产要素的自由流动，促进产业合理分工。2005年国务院批准在曹妃甸建设一个具有国际先进水平的钢铁联合企业作为首钢搬迁的载体及京津冀都市圈乃至全国的重化工基地和能源枢纽港。

然而，那个时期的区域经济发展在合作的同时也存在许多摩擦。例如， 2000年前后，北京和天津又出现了一个矛盾，即京津在使用港口时出现了问题。因为20世纪90年代末期全国港口的运输能力普遍比较紧张，北京的货物走天津港的时候经常被压港，导致损失很大。为了解决这个问题，北京就和唐山合作，建了一个京唐港。现在来看京唐港的布局肯定是不合理的，但当时也是为了解决货物出港问题不得已而为之。

四、合作提升阶段（2005—2014年）

2005年温家宝总理考察了天津滨海新区，指出加快天津滨海新区开发开放是环渤海区域及全国发展战略布局中的重要一步棋，走好这步棋，不仅对天津的长远发展具有重大意义，而且对促进区域经济发展，实施全国总体发展战略部署、实现全面建设小康社会和现代化宏伟目标，都具有重大意义。2009年，北京市提出，发挥科技创新和综合服务等优势，找准北京在京津冀都市圈和环渤海地区的定位，加强与周边省区市的联系沟通，拓展交通、能源、水资源、生态保护、旅游发展、生产基地等方面的联合与协作。天津市提出，加快滨海新区开发开放，主动推进与环渤海地区各省市的合作。河北省提出，要以更加积极主动的姿态，务实地推进与京津的合作，多领域、多层次与京津对接。

2010年京津冀部门间合作又有了新的进展。在2010年5月18日召开的廊坊经贸洽谈会上，京津冀的规划部门共同签订了《关于建立京津冀两市一省城乡规划协调机制框架协议》，力争通过建立和完善京津冀三方在城乡规划方面的协商对话机制、协作交流机制、重要信息沟通反馈机制、规划编制单位合作与共同市场机制，实现区域规划“一张图”。京津冀的交通部门共同签署了《京津冀交通一体化合作备忘录》，就具体项目有效对接达成共识。京津冀旅游部门也达成共识，共同参与编制《环渤海区域旅游发展总体规划》《京杭大运河国家旅游线路总体规划》《泛金海湖京津冀金三角旅游规划》等一系列规划，着力打造世界级旅游板块。有关部门还非常重视会展经济对区域合作的拉动作用，充分利用天津投资贸易洽谈会、廊坊国际经贸洽谈会、环渤海人才智力洽谈会、PECC博览会、环渤海节能博览会、环渤海地区（朝阳）产学研合作洽谈会等综合性和专业性展会，开展城市推介、环境说明、项目发布等活动，宣传企业和产品形象，促成了众多合作项目。

2005年，国家发展改革委开始编制京津冀的都市圈规划。在整个“十一五”期间，长三角、珠三角的规划相继出台，唯独京津冀的规划一直没有出台，原因在于京津冀每个省市都有自己的利益诉求，即使编完了也无法批复。直到“十二五”规划开始制定时，京津冀都市圈的规划仍然被束之高阁。

所以，制定“十二五”规划的时候，又提出了一个新的概念“首都圈”，但是这个概念又出现了新的问题，大家对首都圈的范围意见不统一，首都圈到底有多大，谁也说不清楚。时任北京市常务副市长吉林召集学者商讨，学者观点不一。有学者认为，首都圈的任务是解决北京城市发展中的各种重要的问题，尤其是资源环境问题，从这个角度讲，首都圈就是北京加上北京周边的几个河北的地级市；也有学者认为，还应该像以前的直隶省一样，包括整个京津冀；也有学者认为首都圈还应该有更大范围，应把内蒙古、山西都包括进去，因为这些地方为首都提供一些上游的能源、水源等。这样就形成内圈、中圈、外圈的首都圈的概念。这些都没有被承认，后来经三地的发展改革委协商，确定首都圈的范围即后来的“1+8+3”，北京市加上河北省的8个地级市，以及天津北部的3个县。后来又有学者质疑，天津只拿北部的3个县参加首都圈毫无诚意。

特别是我国发展进入“新时代”后，京津冀的合作程度不断提升，为日后的京津冀协同发展做了很好的铺垫。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视和强力推进京津冀一体化的发展，习近平总书记做出了一系列重要讲话和指示；京津冀三地政府在2013年也分别签署了京津合作协议、京冀合作协议和津冀合作协议。习近平总书记强调要加强顶层设计，建立起科学长效的机制，要自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，要走出一条目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子来。

五、协同发展阶段（2014年以来）

2014年2月26日，习近平总书记在北京考察并发表重要讲话后，京津冀协同发展战略上升到国家战略的高度。同年，国务院成立京津冀协同发展领导小组，为京津冀协同发展提供了组织上的保障。2015年4月，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，明确了京津冀整体和京津冀三地各自的发展定位，明确了布局思路和空间骨架，明确了以有序疏解北京非首都功能为京津冀协同发展战略的核心，以交通、生态环保、产业为率先突破的重点领域，并且促进基本公共服务均等化是推动京津冀协同发展不可或缺的重要内容，顶层设计初步完成。2016年3月公布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出“要以区域发展总体战略为基础，以一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领构建我国区域发展新格局”。

在《京津冀协同发展规划纲要》的引领下，2014年各级政府相继出台了一系列不同层次、不同领域的专项规划，形成了一个层次清晰、范围全面、相互连接的规划体系。规划体系包含了资源、生态环境、医疗卫生、基础设施等各个方面，同时也包括京津冀城际铁路网规划、北京新机场临空经济区规划等更为具体的规划。规划体系保证了京津冀协同发展战略在实施过程中有章可循，保证了具体推进过程中可以统一布局、相互配合，保证了京津冀协同发展战略可以健康有序落实。

以规划体系为指导，三地在多领域合作进一步深化，完成了规划的落实工作细则，签署了合作的框架协议，出台了合作的政策文件，为京津冀协同发展战略从顶层设计的宏伟蓝图到实施落地搭建了桥梁。同时，各级相关政府机构，如京津冀协同发展领导小组办公室，各市推进京津冀协同发展工作领导小组的设立，各种联系机构和平台，如京津冀协同办主任联席会议制度，有关部门联席会商制度的搭建为京津冀协同发展的推进与落实提供了组织和制度上的保障。

① 冀朝鼎．中国历史上的基本经济区与水利事业的发展[M]．朱诗鳌，译．北京：中国社会科学出版社， 1981.