第四节 民国时期成都房地产管理的相关法律法规

民国时期，城市房地产管理作为土地管理的一个方面，国民政府虽未曾颁布专门的房地产管理法，但在房地产管理的具体操作实践中，各级政府以孙中山先生“平均地权”思想为城市土地管理及房地产管理的主要指导思想。“以总理所主张之平均地权，为解决我国土地问题之最高原则”，“孙中山先生首先提出‘平均地权’的最高原则……而解决目前中国最严重的土地问题”。

孙中山先生“平均地权”土地思想的核心在于“地利共享”，以其在《同盟会宣言》中所宣称的：“改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有；其革命后社会改良进步之增价，则归于国家，为国民所共享。”其宗旨在于“私人所有土地，由地主估价呈报政府，国家就价征税，并于必要时依报价收买之”。为实现“平均地权”的理想，孙中山先生设计了四个具体操作的步骤：

第一，核定地价，以全国性的地籍整理和土地登记为基础，以各地地价之高低为基准征收地价税。地价的多少由土地所有人“自由呈报”，由政府地政部门“载在户籍”后，即以土地所有人呈报之地价为政府最后规定之地价。孙中山先生认为，只要严格实行“照价征税”和“照价收买”，土地所有者就不会“高报”或“低报”地价。因为若高报了，“纳税不得不重”；若低报了，“自定之地价太贱，则国家可以照价收为国有”。如此，即可实现地价之公平。

第二，照价征税。“照地主所报之地价，纳百分之一或百分之二的地税。以后公家有用其地，则以所增之地价悉归公有，地主只能得原有地价，而新地主则照新地价而纳税。”其后在孙中山先生指导颁布的《广东都市土地税条例》中，明确规定了征收土地税应分为两种形式：“一种为按地价征收的普通地税，凡价值同等之同种土地，一律受同等之待遇，税率为0.4%～1.5%；二为土地增价税，按土地增价之大小，分别课以10%～30%等不同税率的增价税，对于因人工改良而非自然增价者，免除改良费之半数；地价较低以及土地增价未超过10%的，免征土地增价税。普通地税和土地增价税的纳税人，原则上为土地所有人，特定情形下为土地的永租人或典主等。”

第三，涨价归公。“地价涨高，是由于社会改良和工商业进步。……这种改良和进步的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后所涨高的地价，应归出人力者享有。”土地增值是“以众人之劳力焦思以经营之社会事业，而其结果则数百数十倍之地主坐享其成，天下不平之事，孰过于此！”所以“所增之价应悉归公有，地主只能得原有地价”。

涨价归公是孙中山先生平均地权的核心所在，即核定地价后，由国家来收取土地未来增值之价，土地增值之收益应该归国家，而不能归地主，只有这样才能实现“共社会未来之大富产”，即由人民平等共享土地增值收益权。而这一目标主要通过征收土地增值税来实现，征得的税款用以“经营地方人民之事业”，从而满足“办社会事”之“公共需要”。可见涨价归公，即是运用财税手段调节由土地增值而产生的社会财富的再分配，其目的在于通过财税收支的形式间接地实现人民共享地权地利。

照价收买，指国家可以随时按照地主所报地价收买土地，这一方面可以防止地主在呈报地价时为逃避土地税收，以多报少，弄虚作假。将它与照价征税相互为用，即可保障地权得到平均，从而使地主、资本家放弃对土地的投机。另一方面，当国家需要征用土地时，即可按照地主最初申报之价格进行收买。通过国家收买，可以保障涨价归公的实现，“公家有用其地，则永远照价收买，不得增加，他若私相买卖，则以所增之价悉归公有，地主只能得原有地价，而新主则照新地价而纳税”。而对于土地上所建之房产，亦顺应城市发展规定了需“补回地主楼宇的价值”。

国民政府以平均地权思想为其立法中心，制定出符合民生主义精神的一系列《土地法》《土地征收法》《土地使用法》《地价税法》等，以及与房屋管理相关的《战时房屋租赁条例》《内地房荒救济办法》和1938年12月迁渝后国民政府颁布的《非常时期重庆市房屋租赁暂行办法》，抗战结束后1947年公布的《房屋租赁条例》《奖助民营住宅建筑条例草案》《鼓励人民兴建房屋实施方案》等。

四川省、成都市政府在国民政府就土地房屋问题制定的各项法律、法规的基础上，结合本地实际，制定并实施了大量的关于土地和房屋管理方面的地方性法规，以及在进行地方房地产相关工程及管理实务中制定的法规、章程、细则等。1940年成都市开始进行土地整理、登记工作，成立了成都市土地整理办事处，制定了一系列关于土地整理登记的规章办法，如1940年由成都市政府制定颁布的《成都市土地整理计划纲要》，同年由成都市土地整理处颁布的《成都市土地登记实施办法》，1943年由成都市政府颁布的《成都市土地登记施行细则》，1944年由四川省地政局颁布的《四川省土地勘丈规则》，1947年9月由四川省政府修正并颁布的《四川省土地复丈规则》，由成都市政府颁布的《成都市土地覆丈规则》，进行地方公产管理的《四川省整理市县财政方案》《成都市政府整理公学产实施办法》，规范城市土地征收具体工作的《成都市拓宽道路补偿拆卸迁移暂行规则》。1937年四川省政府主持成都“新村”建设工程，制定了一系列关于“新村”建设的相关法律法规，如《四川省政府建设成都新村筹备委员会组织章程》《四川省政府建设成都新村征收土地规则》《四川省政府建设成都新村放地规则》《成都新村第一次征地实施办法》《四川省政府筹建新村征收成都市旧皇城区域土地办法》。在其他工程中涉及土地征用的规章，如1940年8月由四川地政局颁布的《成都东北段环城马路征用土地放价办法》《四川省政府办理川大迁移校地委员会收回皇城土地实施规则》《成都市拆除火巷实施办法》。关于地价和房屋价格整理方面的规章有：1937年8月由四川省地政局颁布的《四川省城镇地籍整理规定地价实施细则》、1946年10月颁布的《四川省建筑改良物价施行细则》。对房屋租佃进行规范管理的有：四川省政府于1936年8月颁布的《成都市房屋租佃规则》《成都市政府发给房屋租佃契约细则》《成都市财政局市有房屋地皮租佃规则》《蓉疏散区房屋禁止提高租价实施条例》《成都市非常时期房屋租佃规则》，以及1942年颁布的《四川省各县疏散区房屋租赁标准规定》、1947年12月成都市政府颁布的《成都市强制空房出租实施办法》。关于地税、房捐征收的法规有：四川省政府于1936年4月颁布的《城市改良地区特别征税通则》、1937年8月颁布的《四川省各县、市土地税征收规则》、1946年1月颁布的《四川省征收各县、市房捐暂行简章》《成都市房捐征收章程》、1944年4月颁布的《四川省各县市土地改良物税征收规则》，1948年7月还颁布了《币制改革后规定地价及征收土地税费补充办法》。关于房屋建设方面的规章有：1939年7月由四川省会疏散区临时住宅建筑管理委员会公布的《建筑团体贷款办法》，8月由四川省政府颁布的《四川省疏散区贫民住宅建筑管理借用土地办法》，1948年6月由成都市政府颁布的《成都市建筑平民房屋办法》《成都市短期小额改良市地放款实施办法》，另外还有关于房屋租佃纠纷调解方面的规章《成都市房屋租佃纠纷调解委员会暂行条例》，涉及房屋建设行业管理的《成都市政府管理泥木工头规则》，等等。

各种法律、规章、规则的制定是民国时期各级政府对新兴的房地产行业进行规范化管理的探索和尝试，同时也是政府在进行房地产管理工作中开展各类实务、解决各种问题经验的总结，从对这些法律规章的研究中，可对当时政府对于城市房地产市场逐步介入及管理情况有全面而深入的了解。