3.2　重难点导学

一、行政职能概述

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1．行政职能的含义和特点

（1）行政职能的含义

职能也称功能、职责，是指人、事物、机构及方法所具有的功效、能力与作用。

行政职能又称政府职能，是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。

行政职能是国家职能的具体执行和体现，行政职能的行使受立法机关的监督；反之，行政职能发挥的程度又制约和影响其他国家职能的实现程度。

注意：行政职等≠国家职能

行政职能≠政府能力

（2）行政职能的特点

①执行性。从行政与立法的关系看，行政职能是一种执行性职能。行政职能的行使是以国家强制力为后盾的，其具有明显的代表国家意志的权威性。

②多样性。行政管理的范围性质上可分为政治统治职能和社会管理职能；从范围上可分为对外职能和对内职能；从具体领域上可分为政治、经济、文化、社会服务等基本职能；从运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；从管理层次上又有高、中、低层次行政职能之别等。

③动态性。行政职能随着国家社会生活及行政环境的变化而变化，行政职能的范围、内容、主次关系、作用、对象等也必然发生变化。

2．行政职能体系

（1）行政管理的基本职能

国家的基本职能之一是政治统治，政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础。国家职能是政治统治职能和社会管理职能的统一。行政管理要履行国家职能的这些要求，这构成了行政管理的基本职能。

①政治职能。维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权，包括：

a．专政职能。表现为政府承担防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行的职责。

b．民主职能。表现为政府必须进一步完善各种民主制度，建立健全民主监督程序，不断扩大政府同群众联系的渠道，完善公民参政议政的机制等。

②经济职能。指政府在国家经济行政管理中的职责范围和应发挥的作用。包括社会经济管理职能、国有资产管理职能。

③文化职能。指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。

④社会职能。广义的社会职能与政治职能相对应，包括经济职能和文化职能在内；狭义社会职能则指除经济职能和文化职能以外，政府对社会生活领域中公共事务的管理职能。

（2）行政管理的运行职能

从行政管理过程来看，行政职能包括一系列运行职能：

①决策职能。决策职能是行政管理过程的首要职能，决策活动贯穿于行政过程的始终。决策是为了实现特定的目标，根据客观的可能性，在占有一定信息和经验的基础上，借助一定的工具、技巧和方法，对影响目标实现的诸因素进行分析、计算和判断选优后，对未来行动作出决定。西蒙认为管理就是决策。

②组织职能。为了有效地实现既定的行政管理目标和任务，通过建立行政组织机构，确定职位、职责和职权，协调相互关系，从而将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用。

③协调职能。即达到1+1>2的效果。通过行政协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐的分工合作、相互促进的联系，实现行政管理目标。

④控制职能。根据组织的计划和事先规定的标准，监督检查各项活动及其结果，并根据偏差或调整行动或调整计划，使计划和实际相吻合，保证目标实现。

3．行政职能研究的意义

（1）科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的行政组织系统具有重要意义。

（2）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键。

（3）科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。

二、西方国家行政职能的演变

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1．西方国家行政职能的演变过程

（1）前资本主义时期（奴隶制和封建制社会时期）的行政职能

这一时期的行政职能体现出两方面的特点，一方面是政治统治职能的极端强化；另一方面是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础所决定的。

（2）自由资本主义时期（资本主义发展的上升阶段）的行政职能

这一时期政府主要采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、平等、民主权利为目的，通过政治统治职能对新生的资产阶级政权的巩固和发展起着“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。

（3）垄断资本主义时期的行政职能

政府的政治统治职能强化，行政权力扩大。专政镇压职能大大加强，民主职能有所削弱。在经济领域，强调政府对社会经济的调节和干预，垄断代替了自由竞争，垄断资本和国家政权紧密结合，政府的经济职能和社会职能都扩大和加强了。

（4）当代资本主义的行政职能

①行政职能逐渐扩大：政府的社会管理职能日益拓展，奉行“尽可能——市场，必要时——国家”的原则，在充分发挥市场调节的前提下，也强调利用政府来弥补市场机制的不足。

②政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强。

③政府的宏观调控、综合协调职能强化与行政职能的社会化同步进行。

三、转轨时期我国行政职能的转变

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1．我国行政职能转变的必然性、必要性

（1）政府职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求。

政府应该更好的履行经济调节和市场监管职能，加强社会管理和公共服务职能。

（2）政府职能的转变是适应经济全球化发展趋势的需要。在经济全球化下，政府应弱化某些职能、强化某些职能、增添新的职能。

（3）政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。

2．我国行政职能转变的重点

（1）理顺政府与市场关系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。理顺政府与市场关系的具体举措是：

①减少投资项目审批。

②减少生产经营活动审批事项。

③减少资质资格许可。

④减少行政事业性收费。

⑤改革工商登记制度。

（2）理顺政府与社会关系，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。具体措施为： 　　①逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩,引入竞争机制，探索一业多会的做法。 　　②重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。

③建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制,推动社会组织完善内部治理结构，促进社会组织健康有序发展。

（3）理顺中央与地方关系，充分发挥中央与地方两个积极性。具体举措是：

①下放投资审批事项。

②下放生产经营活动审批事项。

③减少专项转移支付。

（4）理顺政府部门之间关系，健全部门职责体系。具体措施是：

①按照同一件事由一个部门负责的原则，进行部门职能整合。

②整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。

③整合分散在不同部门管理的资源。

四、影响行政职能的深层次问题

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1．国家与社会的关系

国家与社会的关系问题主要涉及政府的政治职能，今后的核心仍是权威与民主的关系。

2．政府与市场的关系

政府与市场的关系主要涉及政府的经济职能，即如何在实现市场对资源的基础性配置与政府对市场的合理干预之间的平衡，这涉及到政府失灵和市场失灵问题。

3．公平和效率的关系

公平和效率的关系问题主要涉及到政府的社会职能。效率是指经济这块蛋糕的大小，公平是指如何分配这块蛋糕。公平和效率是每个国家的政府任何时候都必须面对的问题。