2016年宁波法治建设总报告

姜彦君

摘要：2016年是实施法治宁波建设十周年，也是贯彻党的十八届四中全会精神、全面推进依法治国宁波实践的重要一年。宁波深入贯彻党的十八大，十八届三中全会、四中全会、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实“四个全面”战略布局，以五大发展理念为引领，按照跻身全国大城市第一方队和建设中国特色社会主义“四好示范区”的要求，在地方立法、法治政府建设、司法公正建设、法律援助和法治教育各方面都取得了一定进步。法治建设表现为四大特点：一是法治建设民主化程度增强；二是法治政府建设的监督机制不断完善；三是司法改革创新务实；四是社会治理向法治化发展。在法治宁波建设十周年和“七五”普法开篇的新起点下，全面深化法治宁波建设将成为2017年宁波法治建设的发展趋势。在法治建设新起点上重点解决立法权限的重新理顺问题、社会治理中法治政府建设问题、司法体制深化改革问题。

关键词：法治 地方立法 法治政府 司法公正 法治教育

一、2016年宁波法治建设的总体情况

（一）突出重点立法、深化立法监督

2016年，宁波人大坚持人民主体地位，紧紧围绕中心，着眼服务大局，全力做好立法和监督工作。

1．强化立法主导作用突出重点立法

贯彻《立法法》新要求，强化立法主导作用，深入研究宁波“十三五”期间重点领域立法需求，进一步增强地方立法的针对性、特色性、可行性。制定（修改）立法4件：制定地方性法规程序规定（修改）、生态区保护条例、轨道交通运营管理条例、气候资源开发利用和保护条例。预备项目1件：国家高新技术产业开发区条例（修改）；调研论证项目13件。开展无居民海岛管理条例、民办教育促进条例立法后评估。从进度上看，截至2016年8月底，《宁波市生态保护条例（草案）》已向社会公开征求意见，《宁波市轨道交通运营管理条例（草案）》已经由市人大城建环资委员会审议，并提请市十四届人大常委会第三十三次会议审议，《宁波市气候资源开发利用和保护条例（草案）》提请十四届人大常委会第三十四次会议分组审议，《国家高新技术产业开发区条例（修改草案）》已提交宁波市十四届人大常委会第三十三次会议审议。

2．加强法律法规实施情况的监督

根据省人大常委会统一部署，开展大气污染防治“一法一条例”执行情况检查；对《宁波市人大常委会关于加强生态建设和环境保护工作的决议》贯彻落实情况专项视察和检查，助推转型升级，促进绿色发展，服务全市大局；对《浙江省社会养老服务促进条例》执行情况、《宁波市象山港海洋环境和渔业资源保护条例》实施情况由主任会议听取研究报告。加强备案审查工作。加强与规范性文件制定机关的沟通联系，完善督促报备工作机制，确保“有件必备”。优化备案审查工作流程，确保“审而有效”。重视发挥人大专委会监督职能，开展《企业工资集体协商条例》贯彻实施、打击通信网络诈骗等犯罪、社会组织发展与管理、有关专项资金使用和管理、少数民族帮扶工作、宗教活动场所管理办法执行等情况调研，督查司法机关贯彻落实《宁波市人大常委会关于司法机关重大工作情况报告的规定》，依法提出意见建议，推动相关工作开展。

（二）深化法治政府建设

2016年宁波政府机关扎实推进法治政府建设，增强法治思维，科学民主决策，完善依法行政制度体系，严格规范公正文明执法，自觉接受人大依法监督、政协民主监督和司法监督，主动接受社会监督和舆论监督，切实把行政行为纳入法治的轨道。在2016年10月中国政法大学法治政府研究院进行的全国100个城市法治政府评估中，宁波排名第一。

1．深化行政执法体制改革，强化服务性政府建设

（1）稳步推进综合行政执法改革。2016年，市政府按照省政府《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发〔2015〕4号）和《宁波市综合行政执法工作实施方案》（甬政发〔2016〕25号），以建立健全基层行政执法体系为重点，以推动行政执法重心下移、相对集中行政执法权、整合规范执法主体、优化执法力量配置为主要内容，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，健全完善行政执法统一协调指挥机制，加快建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

（2）公开公共服务事项，强化服务型政府建设。全面公开公共服务事项，涉及公共服务领域的政府部门、事业单位、行政审批中介服务机构以及水、电、气、公共交通等服务的国有企业，涵盖法律信息咨询、知识产权保护、就业技能培训等综合服务事项以及公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、卫生体育等公共服务事项，和每个市民息息相关。2016年公开亮相的市级公共服务事项目录和办事指南表，形成了涉及36家市级部门129家事业单位的公共服务事项目录。2016年力争基本公共服务事项80%以上实现网上办理。

2．强化规章建制

政府规章是地方立法的重要组成部分，也是市政府重大的制度建设和决策行为。2016年市政府拟制定或修改规章项目9项，重点是制定《宁波市重大行政决策程序规定》《宁波市公共信用信息管理办法》《宁波市公路超限运输管理办法》《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》《宁波市建筑幕墙管理办法》《宁波市燃气设施安全保护管理办法》，论证或调研项目12项。从进度上看，截至2016年7月底，已对《宁波市生态功能区域保护条例（草案送审稿）》《宁波市人民防空工程管理办法（草案）》《宁波市公路超限运输管理办法（征求意见稿）》《宁波国家高新技术产业开发区条例（修订草案）》《宁波市统计管理办法（修订案草案）》《宁波市气候资源开发利用和保护条例（征求意见稿）》《宁波市轨道交通运营管理条例（草案送审稿）》《宁波市居住房屋租赁管理若干规定》等8项草案向社会各界公开征询了意见。

3．强化依法行政

在完善执法体制和法律制度基础上，市政府强化依法行政能力的提高。截至2016年5月，宁波市1292名市管领导干部全部参加了网上学法用法考试，做到了应考尽考，考试成绩合格率100%，优良率91.3%，较往年有所上升。按照省法制办《关于进一步规范和改进行政执法证件管理工作的通知》，市法制办部署了2016年上半年综合法律知识培训工作。通过培训，进一步增强行政执法人员的法律意识，提高运用法律法规解决实际问题的能力和水平。

在2016年1月到6月间，宁波市行政处罚案件总数统计、行政处罚案件情况、适用的处罚程序情况、处罚执行情况、行政救济情况分别见表1～表5。

4．强化法治监督

（1）在规范性文件备案审查方面，采用系统报备方式，对规范性文件进行备案审查。截止到2016年9月8日，全市11个县（市）区和全部政府部门共提交备案审查文件301项。在审查方式上，继续借鉴前一年的审查经验，市政府法制办采用部门审查与专家审查相结合的做法。

（2）积极推进法治政府建设评估工作。2016年4月就开始启动2016年市政府行政规范性文件评估工作。市政府法制办在听取各地各部门对法治政府建设考评工作的意见和建议的基础上，重新梳理考核评价标准，出台《关于实施2016年度法治政府建设推进工作考核评价的通知》《关于实施县（市）区政府2016年度法治政府建设推进工作考核评价的通知》及《宁波市人民政府办公厅关于印发宁波市2016年度建设法治政府重点任务分工方案的通知》，对法治政府评估工作做出部署。

（3）加强规范性文件清理工作。市政府在2016年7月就发文部署开展全市行政规范性文件清理工作。本次清理范围是全市各地各部门2015年12月31日前发布的现行有效的行政规范性文件，并将对涉及行政审批与职业资格认定、企业注册登记、招投标体制改革、市场公平竞争、减轻企业负担等有关内容进行重点清理。

（三）深化司法建设、维护公平正义

2016年，全市法院工作围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，深化司法体制改革，尊重司法规律，促进司法公正，完善对权利的司法保障、对权力的司法监督。

1．推进司法改革，落实司法为民

（1）切实抓好审判执行工作。严格落实立案登记制，充分保障当事人诉权。坚持以审判为中心，推进庭审实质化，充分发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权和公正裁判中的决定性作用。切实做好重大职务犯罪和涉及群众切身利益等重点案件的审判执行。贯彻《刑法修正案（九）》，依法惩治污染环境、危害食品药品安全、金融电信诈骗、侵犯知识产权等涉民生犯罪。建设执行办事大厅，加强执行监督，努力维护当事人胜诉权益。落实防止干预司法的“两个规定”，坚持依法独立行使审判权。加大对扰乱法庭秩序、虚假诉讼、妨害作证和拒不执行判决裁定等行为的制裁力度，维护司法权威。

（2）全面启动司法体制改革。按照上级部署，在总结试点经验基础上，结合我市实际，制定贯彻各项改革方案。抓好首轮法官遴选，稳步推进法官员额制改革。落实司法责任制。2016年3月28日，经市中院党组研究决定，成立司法改革及试点工作领导小组，对人员分类管理改革、审判权运行与司法责任制改革、执行改革、财物统一管理改革、廉政监督与司法惩戒改革做出具体部署。基层法院积极启动改革步骤，如，2016年1月，江北区人民法院开始试行法官员额制。

（3）努力丰富司法便民举措。以满足群众司法需求为导向，不断推进司法供给侧改革。探索建立电子商务网上法庭，实现立案、举证、开庭、调解、判决全程网络化，方便部分案件当事人足不出户参与诉讼。开通支付宝和微信缴费通道，提供诉讼费、执行款等在线支付服务，使当事人缴费更加便捷。推行网络公告送达，缩短送达周期，为当事人节省公告费用。推动建立行政诉讼法律援助机制，帮助行政诉讼原告更好地行使权利。规范执行曝光，建立全市统一的失信被执行人曝光平台。2016年1—8月，宁波市全市法院案件受理及办结情况、宁波市中级人民法院案件受理及办结总体情况、宁波市中级人民法院一审案件受理及办结情况、宁波市中级人民法院二审案件受理及办结情况分别见表6～表9。

2．促进社会公平正义为目标，精准把握检察工作着眼点

2016年，全市检察机关始终把促进社会公平正义作为核心价值追求，坚持以司法办案为中心，以改革创新为动力，为我市实现“十三五”发展良好开局、高水平全面建成小康社会提供有力司法保障。

（1）紧紧围绕五中全会新精神，精准把握检察机关服务大局的切入点。坚持以五大发展理念为引领，自觉融入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，认真研究“一带一路”、长江经济带和港口经济圈等重大战略相关法律问题，密切关注“五水共治”“三改一拆”等领域新情况、新问题，把防控风险、服务发展和破解难题、补齐短板摆在更加突出位置，确保检察工作始终围绕中心、正向发力。

（2）紧紧围绕人民群众新期待，精准把握检察机关法律监督的关键点。坚持把维护稳定作为第一责任，依法打击严重危害社会治安和公共安全的各类犯罪，全力落实G20峰会维稳安保工作任务。全面履行法律监督职能，扎实推进以审判为中心的诉讼制度改革，严格遵循证据标准和法定程序，努力让每一个案件都经得起法律和历史的检验。不断完善行政执法检察监督机制，促进依法行政。

2016年1—8月，共批捕各类刑事犯罪嫌疑人5055人、起诉10289人。密切协同公安机关、人民法院和有关部门，开展打黑除恶等专项行动，依法规范市场经济秩序。加大职务犯罪查办和预防力度，扎实推进反腐倡廉建设，不断加强反贪污贿赂工作。共立案侦查贪污贿赂案件74件92人。不断加强反渎职侵权工作。立案侦查渎职侵权犯罪案件16件24人。不断加强职务犯罪预防工作。充分发挥检察机关在职务犯罪预防方面的作用，着力推进惩防一体化建设。强化对诉讼活动的法律监督，切实维护社会公平正义。共监督侦查机关立案38件，监督撤案0件；追加逮捕14人，追加起诉38人；依法决定不批捕1387人、不起诉668人；对认为确有错误的刑事裁判提出抗诉，法院已采纳16人。加强民事审判和行政诉讼监督，对认为确有错误的民事、行政裁判提出抗诉案件8件。

（四）推进公共法律服务体系建设再上新台阶

2016年是宁波推进公共法律服务体系建设的关键之年，为进一步夯实公共法律服务基础，全市以法律援助为抓手，通过提升法律援助综合服务能力，带动全市公共法律服务总体水平不断提升。2016年1—8月，全市法律服务中心共解答来访群众法律咨询37472人次，接待涉法涉诉3420人次，接听“12348”法律咨询电话21148个，接受法律援助申请10496件，受理矛盾纠纷调解14236件，发放宣传资料3万余份，法律援助为受援人挽回或取得经济利益15214.56万元，公共法律服务体系不断完善。

1．继续深化产品项目建设

立足“公益性、普惠性、便民性”，制定了《公共法律服务产品指导目录》，并根据各县（市）区实际情况进一步细化、量化服务对象、内容和方式，并向社会公布。目前已推出包括法律咨询、法律援助、公益性法律顾问、矛盾纠纷化解在内的六项服务。此外，根据现有的法律服务项目，制作了一批《公共法律服务产品目录》系列手册，共计5万余册，全部发放至各乡镇（街道）公共法律服务窗口，方便群众更详细了解服务内容。

2．升级完善服务网络平台

不断加强实体平台的升级改造，以乡镇（街道）为抓手，持续推进公共法律服务窗口普及。截至2016年7月底，全市已有129个乡镇（街道）在公共服务中心内开设公共法律服务窗口，覆盖率已接近85%。此外，继续加强网络虚拟服务平台建设，目前已成功开发全省首个法律服务A PP，下载量已超过2万人次；全市公共法律服务网也已基本完成，进入最后调试；微信端公共法律服务各项功能也已陆续设计完成，基本形成了以微信、手机A PP、互联网三大主体为主的服务网络，为群众随时寻求法律服务提供了极大的便利。

3．严格把控产品服务质量

按照《宁波市公共法律服务体系建设标准》，实施公开承诺制、首问负责制、一次性告知制、预约服务制、监督惩戒制等管理服务制度，不断提升公共法律服务质量。对窗口服务人员实行选任标准，明确岗位职责，并每年进行分级多层次的业务培训工作。目前，全市各县（市）区司法行政法律服务中心全部实行每日律师值班制，并在全市范围内招募300多名法律援助志愿者，成立了刑事、民事法律援助专家团，确保案件及时处理。截至目前，全市法律服务群众满意率达到95%以上，法律援助案件办理连续5年实现“零投诉”。

（五）深入开展全民法治宣传教育，做好“七五”普法新开局

2016年是宁波市第七个五年普法规划开局之年。全市党政机关、企业事业单位、社会团体以及全体市民在“七五”普法规划指引下，全力开展法治宣传教育，提升社会依法治理水平。

1．以“七五”普法规划与宣传教育实施意见为引领，全面启动七五普法教育新篇章

市委、市政府印发了《中共宁波市委宁波市人民政府转发<宁波市普法教育领导小组关于在全市公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）>的通知》（甬党发〔2016〕13号），标志着我市新一轮的五年普法规划正式启动。市普法教育领导小组出台了《2016年全市法治宣传教育工作实施意见》，提出2016年全市法治宣传教育工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会、五中全会精神，认真落实习近平总书记系列重要讲话精神，以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念为引领，按照跻身全国大城市第一方队和建设中国特色社会主义“四好示范区”的要求，围绕“法治宁波”工作总体部署，找短板、续新篇，扎实做好“七五”普法各项启动工作，弘扬社会主义法治文化，健全社会普法教育机制，持续、广泛、深入地开展全民法治宣传教育，推进多层次多领域依法治理，为“十三五”规划开局之年营造良好的法治氛围。

2．积极行动，深化落实，有针对性地开展普法教育

按照市里的统一规划与实施意见的要求，各县（市）区及各部门积极落实，“七五”普法平稳展开。

（1）深化“七五”普法规划和实施意见的落实。如，海曙区委、区政府印发了《关于在全区公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016—2020年）的通知》，区十届人大常委会审议通过了《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》，作为全市首个正式出台的县区级“七五”普法规划，该区“七五”普法工作全面启动。

（2）强化领导干部法治意识培养，推动领导干部带头学法、尊法、用法、守法。全市各级各部门党委（党组）中心组坚持每年制订年度学法计划，坚持每年组织两次以上集中学法和法制讲座、法制报告；各级人大常委会坚持每月1次法制讲座；各级政府利用政府常务会议或市长[县（市）区长]办公会等形式，结合研究部署工作经常组织有关法律法规的学习。

（3）在市民中开展法治意识培养，开展法治文化建设。如，宁海县以法治文化培训工程、法治文化阵地工程、法治文化文艺工程、法治文化宣传工程四个工程，全面推进“七五”普法工作，开展市民法治文化建设，取得了较好成绩。江北区采取四个步骤，助推市民普法教育：多方联动开展辐射法治宣传，措施精准、狠抓重点人群法治宣传，以民为本做实惠民普法工程，创新模式“互联网+”助力普法。

二、2016年宁波法治建设的主要特点

（一）民主法治建设深化发展

2016年是实施法治宁波建设十周年，也是贯彻党的十八届四中全会精神，全面推进依法治国宁波实践的重要一年。总体来看，2016年宁波民主法治建设走向深化。

1．党委高度重视民主决策机制建设

市委始终带头践行民主法制，发挥示范引导作用，注重运用法治思维和法治方式推进改革。制定实施《关于建立健全科学民主依法决策机制》，进一步完善调查研究、咨询论证、群众参与、讨论形成、落实和保障等机制；制定市委法律顾问工作规则（试行），聘请6名法律专业人士为首届市委法律顾问，建立会议交流、调查研究、议事参与和文件审核等相关制度。

2．人大完善民主立法和监督机制

人大着力构建党委领导、人大主导、政府配合、各方协同、公众参与的立法工作格局。建立人大代表全面参与立法工作制度，充分发挥代表在立法工作中的主体作用。推动落实人大专委会、常委会工作机构、政府部门、社会力量共同参与立法起草调研工作机制。充分发挥县（市）区人大、基层立法联系点、人大代表联络站在征集立法需求、协助立法调研、汇聚意见建议等方面作用，扩大各方面立法参与。完善立法协商机制，拓宽立法协商渠道，通过多种方式广泛征求国家机关、人民团体、社会各界等对立法工作的意见建议。如，2016年6月22日通过的《宁波市人大常委会立法咨询工作办法》，提出建立立法咨询专家库，充分发挥专家参与立法工作的智力支持作用。

人大强化监督机制的完善。自《宁波市人大常委会专题询问办法》出台后，人大常委会努力健全专题询问组织方式和工作机制，增强人大常委会“专题询问”的监督力度。2016年9月23日，市人大常委会专题视察四明山区域生态保护工作，听取市政府有关部门关于四明山区域生态保护工作的汇报，于10月开展专题询问。深化法官、检察官履职评议，推动“两官”履职评议工作常态化、制度化、规范化。各区县人大常委会努力完善评议制度建设，强化法官、检察官履职评议。如2016年5月，海曙区开展了第二批法官、检察官履职评议，进一步探索深化人大司法监督工作，强化司法干部队伍建设，推进司法公正。

3．协商民主机制得到进一步完善

2016年市委制定《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，就加强政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等提出了具体要求。通过创设委员月谈会等制度，发挥政协作为协商民主重要渠道作用；通过协商会、通报会、座谈会制度，加强同民主党派的政治协商。市政协十四届四次会议以来，政协委员、政协各参加单位和各专门委员会，聚焦改革发展和人民群众的切身利益问题，服务大局，倾情履职，共提出提案629件。经审查，立案583件。同时掀起全市统一战线参与基层协商民主建设的热潮，目前全市90%以上乡镇（街道）搭建了协商议事会等平台。

4．政府规章建制民主化加强

政府注重规章建制民主化建设。如，为了做好市人民政府2016年规章立法计划，市法制办于2015年10月13日印发了《关于申报2016年市政府规章计划项目建议的通知》，共收到各县（市）区人民政府、市政府有关部门申报的各类立法建议共计19件。市法制办根据申报情况，结合省人大常委会、省政府、市人大常委会2016年立法计划编制动态，参考2015年政府规章项目调研论证结果以及规章清理结果，与相关部门就申报项目的立法必要性、可行性和立法条件成熟程度等方面进行了深入交流与论证，提出了2016年度政府规章制定计划征求意见稿，又征求了市政府各位分管副市长、市政府相关部门以及立法联系点、立法志愿者的意见，同时，征求意见稿还在政府法制信息网上刊登征求社会公众的意见，在此基础上，形成了《宁波市人民政府2016年规章立法计划（草案）》。

（二）法治政府建设的监督机制不断完善

法治政府建设离不开监督制约，监督形式有外部监督和内部监督两种。外部监督表现为人大、政协、司法、社会监督，内部监督是政府内部自我监督。2016年，宁波不断完善法治政府监督机制建设，使监督机制不断完善。

1．宁波人大把法治政府建设情况列为主任会议审议项目

在2016年工作计划中专题列举了主任会议研究讨论的两个重要报告，即依法行政工作情况报告与规范性文件备案审查工作情况报告。这两个报告的审议，意味着人大对政府法治建设监督环节的重视。从依法行政情况报告审议来看，人大可以全面了解和掌握法治政府建设的关键环节和执法状态，对政府法治建设起到监督制约作用。从规范性文件备案审查工作情况报告审议来看，可以全面了解和掌握政府机关规范性文件出台状态和合法化水平，及时纠错和纠偏，起到源头制约作用。

2．司法机关建立行政执法检察监督与政府法制监督协作配合机制

2016年5月，宁波市人民检察院和市政府法制办联合出台了《关于加强行政执法检察监督与政府法制监督协作配合的若干意见》，人民检察院和市政府法制办建立健全线索移送、案件协查、信息共享、互相配合、各尽其责的工作机制，整合监督合力，为推进依法行政、建设法治政府提供机制保障。

3．政府强化内部监督，完善内部监控

（1）对政府重大行政决策实行目录管理，重大行政决策流程纳入目标管理考核，并要求各责任单位严格执行重大行政决策程序。如，镇海区将《镇海区2016年重大行政决策事项目录》予以公布，要求各单位按照各自职责对目录中所列决策事项各负其责，严格按照重大行政决策程序进行决策，并对重大行政决策流程依法执行情况做出考核。

（2）强化行政过程的权力监督和制约，试行执法全过程记录制度，发挥法制机构对行政过程的监督。如，江东区法制办审查具体行政行为及委托行政执法行为374件，审查率100%。督促公开行政处罚结果信息1434条；对36个部门行政许可事项和7个街道的行政权力事项实时进行监督。

（3）强化考核制度建设。各级政府都重视依法行政行为考核的制度建设。如宁海县修订完成了《2016年宁海县依法行政工作考核办法》，在行政规范性文件管理、矛盾纠纷化解、行政行为规范化等方面做出了具体的规定。

（4）强化信息公开，自觉接受社会监督。如，鄞州区建立了政府信息公开月抽查、季通报工作制度。每季对全区68家政府信息公开节点单位主动公开政府信息数量及依申请公开信息办理情况进行通报。2016年上半年，全区主动公开政府信息数量5980条，比2015年同期增长8%。

（三）司法改革创新务实

2016年是司法体制改革之年，各级各地法院，都将司法改革作为重要任务，努力改革自身存在的缺陷，提高司法公信，增强司法服务功能。宁波的司法改革表现出务实、创新的特点。

1．服务地方发展大局，为推进地方创新发展提供司法保障

如慈溪市人民法院发布《关于为我市“十三五”规划顺利实施提供司法服务和保障的意见》（慈法发〔2016〕4号），在主动助推创新驱动发展战略、大力支持产业创新、大力支持经济体制改革创新三个方面，提出具体措施，为全面推进慈溪的创新发展提供司法服务和保障；余姚市人民法院出台了《关于“防控风险、服务发展”的若干意见》，此举旨在进一步增强司法能力，提高司法公信力，强化司法保障工作，为我市十三五规划的顺利实施、加快建设现代化创新型生态城市营造良好的法治环境。

2．建立以案释法制度，提高法制观念

如，鄞州区出台《关于建立以案释法工作制度的通知》，要求法院系统应当通过发送司法建议书、加强庭审公开、开展庭审直播、巡回审判、强化裁判文书释法说理、深化判后答疑工作等开展以案释法；行政执法机关在执法过程中，应当主动向当事人告知执法依据、违法事实和法律责任，主动向当事人讲清事理、讲明法理，实现执法工作的法律效果和社会效果最大化。这一制度的实施，使司法实践、行政执法和法律服务的过程成为向群众普及法律知识、弘扬法治精神、提升法律素养的过程，更加有效地增强全民法治观念，在全区形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好氛围。

3．便民惠民，提高司法效率

如，宁海法院贯彻落实宁波法院家事纠纷审判方式改革工作，通过充分发挥人民调解员作用、积极建立诉调对接机制、强化帮扶诉讼弱势群体三举措积极促进家事纠纷化解；江东区法院设立诉调对接中心，对诉前和诉中可以进行调解的案件，经当事人申请都可移交到调解中心，对解决纠纷、化解矛盾发挥了很好效果；海曙区人民法院出台了《宁波市海曙区人民法院互联网公告送达暂行办法》，积极探索“互联网+审判”工作模式，互联网公告送达这种方式的采用，对于扩大送达领域和空间，使更多的受送达人能够通过网络媒体及时获得送达信息，提升了司法效率。

4．司法救助机制体现人性化关怀

如，奉化法院针对司法救济问题专门制定了《奉化市人民法院司法救助基金实施办法》（奉法发〔2006〕46号），采用申请财政专项拨款为主，法院自筹与社会捐助相结合，设立司法救助基金，对通过司法途径未能获得救济的当事人进行救助。2016年上半年，列支司法救助经费18.11万元。从司法救助经费发放情况来看，以执行救助为主。

（四）社会治理向法治化发展

2016年，宁波深化社会治理改革力度，使社会治理向法治化发展。

1．立法规范和引导文明行为

2016年宁波人大将《宁波市文明行为促进条例》列为立法调研项目，从地方性立法高度推进文明创建工作，适时把文明创建的一些成功经验上升到立法高度，既有利于鼓励市民向善向好，有效弘扬和保护市民的文明行为，又有利于惩戒各种不文明行为，对文明行为进行立法引导，推进了宁波社会治理向法治化发展。

2．以法治为引领，营造良好信访生态

2016年，宁波积极适应信访工作新常态，深入推进信访工作制度改革，坚持以法治理念为引领，以“互联网+信访”为载体，着力补齐短板，不断提升信访工作法治化、信息化、社会化和科学化水平，营造良好的信访生态。着眼实效，在创新工作机制、工作方法、完善政策上下功夫，通过进一步完善联合接访机制、探索“互联网+信访”模式等举措，不断推进信访工作创新发展。同时突出重点，进一步调动基层化解矛盾的积极性，高度重视初信初访和积案化解工作，不断加强队伍建设，全面推动信访工作基础建设。

3．提升安全监管法治化水平

安全生产是建设平安宁波的关键环节，把安全生产作为最大的民生、最过硬的政绩和最重要的软实力，就必须切实强化安全生产的监管责任。各县（市）区认真落实安全生产责任制，强化自身制度建设。如鄞州区出台了《安全生产警示约谈与一票否决暂行办法》《事故隐患排查治理实施办法》《实名曝光制度》《关于推进安全生产社会化服务工作的实施办法》，为防范社会安全生产隐患发挥了重要作用。

4．打击犯罪，保护平安

各级公安机关紧紧围绕峰会安保这一主线，通过“春雷”行动、“清雷”行动，深入开展扎实严密的基础排查，清除安全隐患；以打击侵财犯罪、打击治理通信（网络）新型违法犯罪、打击“盗抢骗”犯罪等专项行动为契机，全面提升基础工作。

三、2016年宁波法治建设存在的不足

（一）依法行政与社会治理能力的现代化要求还不适应

法治思维和法治方式还没有完全成为办事情的基本思维和方法，有些领导干部的法律工具主义观念还比较突出，对法治的重视还不够。如，2015年浙江省法治政府建设考评中，宁波在“行政负责人出庭应诉”项失分较多，虽然在宁波中级人民法院行政诉讼案件中第一行政负责人出庭应诉率较高，但这次考评是对宁波大市区范围的考量，从全大市区范围看，行政诉讼案件多数都是委托代理人出庭应诉，行政负责人出庭率较低。可见，部分机关的行政负责人对司法监督的重视度还不够。政府科学依法履行职能还不够全面，政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，审批制度改革有待进一步深化。受部门利益影响，个别部门乱罚款、乱收费的现象还时有存在。整体统筹和监督、问责力度还不够。由于部门职责交叉，容易发生推脱、扯皮，不作为现象在一些部门还时有发生。地方政府的整体统筹和协调能力还有限。对行政权力的监督制约和行政问责力度不够，有错不纠、有过不惩的问题还一定程度上仍然存在。行政执法工作仍然存在体制、机制、队伍等基础性障碍，制约着进一步推进发展的空间，要突破这些基础性障碍，行政执法部门还须进一步理清思路，从管治思维向法治思维转换；积极作为，协调争取，以机构建设整合执法资源；以机制建设构建具有我市特色的执法体系；以队伍建设促进审批规范化、监管科学化、执法专业化。

（二）法治信息公开有待进一步规范和完善

在“互联网+时代”，社会公众对法治信息的了解和掌握多来源于官方网站。我市人大、政协、政府、法院、检察院、司法行政部门都建立了官方网站，并将法治建设信息向社会公众公开。从信息发布情况看，市人大、市政府、法院官方网站建设较好。从政府官方网站看，市政府和各县（市）区政府官方网站建设较好，法治信息新闻发布量较大，尤其是市政府法制办法制信息发布量大、及时。法院的司法公开透明度也很高。中国社会科学院《中国法治发展报告（法治蓝皮书）2015》发布会上发布的中国司法透明度指数报告中，宁波中院居81家法院第一。但总体来看，法治信息公开力度尚且不足，存在的问题主要表现在以下三方面：第一，法治新闻、法治信息报道不足，更新慢。如某些机关网站，动态新闻报道每一条都没有信息发布时间，使读者难以掌握该信息的时效性，对新闻内容难以准确判断。第二，网站建设还不够规范。从政府各行政部门网站来看，网站建设尚不够规范。个别部门没有官方网站，一些栏目链接出现错误，有些机关依法申请信息公开链接会跳转到其他部门，无法实现信息公开申请，有些部门依法申请信息公开链接无法填写申请信息。第三，数据统计信息发布滞后，尚不能做到实时监控。各部门官方网站上一般都设有数据统计分析，但多数都是上一年度的数据统计分析，对本年各月、各季的执法、司法数据都缺乏统计发布。

（三）制度体系与全面深化改革的法治化要求还不协调

2016年我市着力推进综合行政执法改革，大力推进执法重心下移，最大限度下沉执法力量，面向乡镇、街道建立健全基层行政执法体系。但随着运行的推进，出现了一些新的问题，必须进一步协调。

（1）随着权力清单的推行，基层权力的扩大，部门审批职权清理过程中发现了一些切实存在的问题，许多问题的解决都涉及对体制、机制和制度的调整和完善。如，市对区下放权限过程中，对于一些上位法规定只能由市级部门行使的审批权，市级部门以委托形式交由区级部门行使实际审批权，并要求区级部门以自己名义审批。这按照法律规定，被委托机关只能以委托机关名义行使行为。这种改革措施与法律的冲突需要进一步协调。

（2）规范性文件备案和清理程序的履行问题。从11个县（市）区和政府各部门制定规范性文件管理情况看，各部门对规范性文件报备、清理尚不到位。截至2016年9月8日，对11个县（市）区和77个市级行政部门规范性文件清理情况调查，仅有宁海县政府、象山县政府及市人力资源和社会保障局三个部门做出清理公示。可见，行政规范性文件备案、清理的自觉性、及时性有待提高。

（3）重大行政决策制度有待进一步健全和落实。尽管我们已经制定了《宁波市重大行政决策程序规定》，但该规定在重大行政决策中发挥的力度还不够，重大决策制定过程的公众参与度还有待进一步提高，有的决策未充分听取基层建议、未征求多方意见。对决策实施后的评估工作有待加强。重大决策制度还需要在重大行政决策的目录制度、社会稳定风险评估制度、责任追究制度、决策咨询委员会运作等方面予以完善。

（4）行政执法体制机制有待优化。要解决执法力量不匹配问题、属地管理权限不完整问题、制度规范体系不健全问题、执法效果不高问题、全面信息公开问题、预防和化解行政争议问题。

（四）法治环境与全面深化改革的系统化要求还不适应

（1）法制教育还缺乏现代法治理念的强化。尽管2016年是“七五”普法规划的开局之年，宁波市普法教育领导小组也印发了《2016年全市法治宣传教育工作实施意见》的通知，提出了落实“谁执法谁普法”的普法责任制、健全完善以案释法制度、健全社会普法教育机制、加强法治宣传队伍建设等具体措施，但从落实情况看，该通知也仅仅起到推进普法教育的宣誓作用。普法的针对性还不够强，重点不够突出，而且普法的形式比较单一，实际效果不够理想。

（2）公民的法治信仰还不高。如，从市民对地方立法的关注度来看，调查显示，2011年6月至2016年5月，五年间，市政府公告立法草案47项，向社会各界征询意见共收到意见91条，并且意见比较集中在个别法规草案中。如《宁波市企业信用监管与社会责任评价办法（征求意见稿）》就占了35条，《宁波市市区国有土地上房屋征收补偿若干规定（草案）》占了27条。其中36个征求意见稿，意见为0，占总文件数的76.6%。可见公民对立法的关注度和参与度并不高。学法本身、普法过程，还只是停留于“知”的层面上，这仍远远不够；我们还要在学法的基础上用好法，在普好法的前提下做到依法治理，也就是要达到“学用结合、普治并举”的目标，如此才能真正让法治深入人心，变成全社会的习惯，成为人民的信仰。

（3）公务员的法律意识和素养离法治政府建设的要求还有较大距离。据课题组对我市11个县（市）区和36个政府部门的公务员中拥有具备法律职业资格人数、公务员依法办事情况、法律顾问有无及设置情况、法律顾问参与重大行政决策程度、政府及机构网站规范性文件完整与更新情况等进行测评，得出的各县（市）区和市直行政机关的满意度分数并不高，说明公务员的法律意识和素养离法治政府建设的要求还有较大的距离。如，2015年浙江省法治政府建设考评中，宁波廉政建设项受到扣分。随着廉政建设的深入，一些身居高位的公职人员在2016年被绳之以法。这些现象说明，一些领导干部的法律虚无主义、法律工具主义意识严重，离法治政府建设的要求还有很大距离。

四、在新的起点上全面深化法治宁波建设是2017年宁波法治建设必然趋势

（一）在法治宁波建设十周年的新起点上全面深化法治政府建设

自2006年中共宁波市委做出《关于建设法治宁波的决定》至今已十年，在推动地方立法、依法行政、公正司法、普法教育以及基层依法治理等方面进行了不懈探索，许多方面的工作都走在全省前列。随着2014年中共宁波市委《关于认真贯彻党的十八届四中全会精神全面深化法治宁波建设的决定》后，2015年宁波市政府又进一步提出《关于加快建设法治政府的意见》，确立了总体目标：按照“全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的战略布局和“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的要求，着力建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，使宁波的政府职能科学度、制度健全度、执法规范度、信息公开度、公众参与度、人民满意度走在全国前列，于2020年前在浙江省内率先基本建成法治政府，为宁波市实现“两个基本”目标、建设“四好示范区”提供有力的法治保障。《全面深化法治宁波建设的决定》和《关于加快建设法治政府的意见》为2017年宁波法治建设指明了方向，明确了任务。我们认为，2017年，宁波在全面落实两个文件所确立的七大任务的基础上，还应当把工作重心放在解决有法不依问题，要以法治思维、法治方式强化行政机关切实做到依法办事。

1．强化学习提升公职人员依法办事的意识和运用法治思维法治方式的能力

学习是改变人的意识和能力的重要手段，只有通过法律学习，公职人员在掌握法治的特点和相关内涵的基础上，再通过培训、实践，才能进一步培养法治思维，并在法治思维引领下运用法治方式。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善公职人员学法用法制度，要把基本法律和专业法律的学习、培训作为公职人员能力提升的必修课。目前宁波已经建立了领导干部带头学法的一些制度，如“市政府常务会议会前学法日”、县（市）区推出的“市长学法日”“区长学法日”，这些制度设计是有进步意义的，但从内涵上看，有的学法日一个月举行一次，并且内容针对性不强，不免流于形式。我们可以继续推出公职人员法律学习制度，因地制宜，按客观需要，随时学习相关法律法规。不仅要强化公职人员的法律知识及其应用能力，还要强调不依法办事的后果和责任，使公职人员树立起依法办事意识，提升其运用法治思维和法治方式的能力。

2．以制度倒逼领导干部依法办事

建立、健全相关法治制度，用制度来倒逼领导干部依法办事。如，建立重大决策合法性审查制度，约束行政负责人重大决策权。在制度中进一步强化监督机制建设，防范行政负责人滥用权力，违法行政，也能进一步抵御领导干部权力寻租，走向腐败。再如，健全行政负责人出庭应诉制度。强化行政负责人出庭应诉，使其切身感受何为法律至上思维、何为程序性思维，使其通过诉讼明白，如果在工作中没能很好运用法治思维和法治方式，在诉讼中需要承担败诉的后果。据宁波市中级人民法院报告，行政机关败诉率达到34.23%。目前宁波已确立了行政机关负责人出庭应诉制度，但制度的执行还不到位。所以，应当进一步强化制度的执行，使领导干部在法治实践中受到教育。再如，建立违法责任追究制度。目前，我们尚未建立一套明确的公职人员违法责任追究制度，只是执行相关法律的规定。建立一套明确的违法责任追究制度，强力约束公职人员依法办事，否则就要承担相应的法律后果，对强化公职人员依法办事是最为有效的措施之一。

3．强化考核与违法监督

把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。同时，强化违法监督，发挥纪检、监察部门的作用，严格推行巡查制度全覆盖。目前，宁波已建立了县（市）区委巡察制度，截至2016年7月底，根据巡察移交的线索，移交司法机关17人，在党员干部中形成了有力震慑。这种违法监督制度是行之有效的，对提升公职人员法治意识，严格依法办事具有重要作用。

（二）在“七五”普法新起点上推进法治社会建设

建设法治宁波10年来，一条重要的经验是：法治建设必须依靠群众、发动群众。当前，法治风尚在宁波已蔚然成风。法治文化公园、法治宣传节目、法治教育学校等颇具宁波特色的法治文化建设成果不断涌现；掌上律师、法律援助中心等多层次、多形式的公共法律服务体系让群众随时随地可遇事求法、问法办事；法治、德治、自治“三治合一”等基层创新为群众依法自我管理、自我服务提供了多种选择和模式。在“七五”普法规划的推动下，2017年，我们应当让法治融入群众日常生活、让法治精神融入群众血脉。①让法治融入群众日常生活，要让群众知道法律、尊重法律。推进“七五”普法，法治宣传教育要接地气，用群众的话讲法、用群众身边的事说法，不断增强针对性和实效性。特别在重点工作推进中，普法宣传要紧密跟进，把推进重点工作的过程变成深化法治宣传教育、增强全民法治观念的过程。②让法治融入群众日常生活，要让群众相信法律、依靠法律。“天下之事不难于立法，而难于法之必行。”法律一旦为群众所相信，法律行为、法治思想就会走进他们的生活。严格执法、公正司法，让群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，这是所有司法机关、法律工作者的职责所在。③让法治融入群众日常生活，要让群众方便找法、主动找法。“固化的法律条文”要转变为“温暖的法律服务”。群众的需求，是建设公共法律服务体系的方向，公共法律服务体系的触角应延伸到最基层，保证每个群众在遇到法律问题、权利受到侵犯时，都能及时有效获得法律帮助。这顺应国家治理体系和治理能力现代化的新要求，也是群众的新期待。④把遵法、学法、守法、用法内化于群众之心、外化于群众之日常行为，这是法治宁波建设的客观要求，更是建设法治宁波的坚实基础。

（三）在法治建设新起点上需要重点解决的几个问题

尽管十年的法治宁波建设已经在立法和监督、法治政府建设、司法公正建设、法律服务和法制教育等方面都形成了成型做法，也取得了一些成熟经验，但随着客观形势的变化，法律制度的改革，新情况、新问题不断涌现，需要我们加以思考与解决。

1．立法权限的重新理顺

修正后的《立法法》（2015年修正）扩大了地方立法主体，对设区的市的人民代表大会及其常务委员会都规定享有立法权，对原来较大市的立法权也归并为设区的市享有的立法权。从这一点上看，对宁波没有影响，宁波是国务院批准的较大的市，也和其他设区的市一样享有立法权。但在立法权限上有了限制。《立法法》第27条规定，设区的市根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。这就大大限制了地方立法权限范围。所以，我们应当尽快理清《立法法》的修改与较大的市地方立法改革的关系、设区的市地方立法事项范围和权限空间、设区的市地方立法重大理论和实践问题，对这些问题予以理清，才能使我们的立法工作得以顺利发展。

2．解决社会治理中法治政府建设的“一千米”问题

进一步全面履行政府职能，完善“四张清单一张网”，大力推进网上政务大厅建设，切实做好统筹协调和组织工作。完善重大行政决策机制，制定完善专门的重大行政决策程序规则，建立健全重大行政决策实施情况后评估、终身责任追究和责任倒查机制。健全行政规范性文件管理机制，进一步落实行政规范性文件“三统一”制度，完善行政规范性文件合法性审查机制，推行对政府所属工作部门和街道制定的行政规范性文件前置审查制度。加快推进综合执法，深化行政执法体制改革，合理配置执法力量，相对集中执法权，推进行政执法规范化。加大政府信息公开力度，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。强化社会治理进程中法治政府的建设，重点解决推进乡镇法治政府建设问题、完善社会矛盾预防化解体系法律问题、社会治安立体化防控问题、打击和防范互联网犯罪问题、新型城镇化建设法治问题、行政执法协调机制问题、多层次多领域法治创建工作问题。

3．按照省里统一部署，进一步深化司法体制改革问题

在全市分步推开司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障、法院检察院人财物统一管理等改革任务。在规范司法行为方面，制定领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的具体实施规则；完善失信被执行人信用监督、威慑和惩戒机制；出台拒执罪刑事自诉等相关工作制度，建立公职人员执行人民法院生效裁判联动机制；制定进一步加大对虚假诉讼、恶意诉讼惩治力度的工作意见。

参考文献

[1]夏宝龙．以出色成绩迎接法治浙江建设十周年[N]．浙江日报，2016-02-18.

[2]姜明安．法治思维与新行政法[M]．北京：北京大学出版社，2013.

（作者单位：浙江万里学院）