第一节 加拿大参与“科伦坡计划”的动因

所谓“科伦坡计划”，因1950年1月在锡兰（今斯里兰卡）首都科伦坡召开的援助南亚和东南亚国家的英联邦外交事务会议而得名，是一项以援助南亚和东南亚地区发展中英联邦国家为主要内容的国际援助计划。该计划旨在通过资金赠予、基建援建、技术援助、教育及培训等形式的国际合作，来增强南亚和东南亚地区的社会经济发展能力。

在英国召集下，1950年1月1日至4日，英国、澳大利亚、加拿大、新西兰，以及原英国殖民地新独立的印度、巴基斯坦、锡兰等英联邦国家外交部部长在科伦坡召开英联邦外交事务会议。会议对南亚和东南亚新独立国家的经济状况进行了研究，澳大利亚外长珀斯·斯宾德（Percy Spender）提交了一份题为《南亚和东南亚经济政策》的备忘录，建议英国与英联邦原白人自治领向原英帝国范围内新独立国家或即将独立的地区提供经济援助和技术转让。会议认为，“应该采取紧急措施来提高南亚和东南亚地区人民的生活水准，推进他们的社会福祉，这样能够使这一地区以其潜在的丰富资源在促进福利和推动世界繁荣上发挥越发重要的作用”[5]。会议成立了咨询委员会（Consultative Committee），以“调查该地区的需要；评估该地区所能得到的资源情况；集中世界的注意力于该地区的发展问题上，并提供一个组织，通过这个组织增进国际协作力量，以协助该地区提高其生活水平”[6]。同年5月，“科伦坡计划”咨询委员会转往悉尼召开第一次会议。1950年9月，咨询委员会在伦敦召开会议，正式提出了“科伦坡计划”，决意效仿“马歇尔计划”，提出在未来六年（1951年7月至1957年6月）内由英国、加拿大、澳大利亚等国家向南亚和东南亚国家提供18.68亿英镑的发展援助。[7]为推进“科伦坡计划”，参与“科伦坡计划”的各国部长级代表组成咨询委员会进行协商，每年在各成员国或地区召开一次年会，讨论援助相关事宜。

早在澳大利亚外长提议“科伦坡计划”草案之时，加拿大就是否援助英联邦中发展中国家与之存在分歧，加拿大代表、外交事务国务秘书莱斯特·鲍尔斯·皮尔逊（Lester Bowles Pearson）并未直接表态支持，而是强调加拿大已经在北约框架下履行了类似义务。[8]科伦坡会议结束后，皮尔逊回到渥太华，和时任联邦总理路易斯·圣劳伦特（Louis St.Laurent）等就是否支持该计划进行讨论，当时总理和财政部以及加拿大银行的负责人对该计划抱有疑虑，认为该计划成功的可能性较小。在皮尔逊的游说下，加拿大政府勉强同意派渔业部部长罗伯特·梅休（Robert Mayhew）参加5月的悉尼会议，但强调要以谨慎的态度对待，以避免给加拿大造成财政负担。[9]1950年6月12日，加拿大内阁批准向联合国技术援助扩展计划提供 85万美元的资金援助，但仅同意提供 40万美元作为“科伦坡计划”实施第一年的技术援助。[10]此后，1950年6月25日朝鲜战争爆发，亚洲地区在东西方冷战格局中的地位陡升，美国对参与“科伦坡计划”表现出了浓厚的兴趣。1949年1月，美国总统杜鲁门提出了针对发展中国家援助的“第四点计划”，承诺要利用先进的科学技术和工业进步来促进不发达地区的生活改善和经济增长。1950年，美国国会还通过了《国际援助法案》。受其促动，1951年初，财力上精疲力竭的英国邀请美国来参加“科伦坡计划”，以拉拢美国的支援来达到其目的。随之，1950年9月的伦敦会议上，加拿大与其他英联邦国家在资金和技术援助问题上达成了一致。1951年2月，加拿大议会通过了参加“科伦坡计划”的决议，并批准在1951～1952财年向“科伦坡计划”拨款2500万美元。[11]概括而言，加拿大参加“科伦坡计划”受到以下目标的激励。

1.抵抗共产主义在南亚和东南亚的扩张

“科伦坡计划”的提出和当时冷战格局及亚洲局势密切相关。二战结束后，社会主义思想广为传播，并对长期处于帝国主义殖民体系中的南亚和东南亚地区起到了示范作用，社会主义对这一地区的影响增加。与此同时，伴随着东西方对峙的加强，苏联与美国竞相在南亚和东南亚地区以援助为手段扩大势力存在，以取得相对于对方的优势。在这种情形下，以苏联为首的发展模式有可能成为引导发展中国家现代化潮流的航标，所谓“自由世界”与“共产主义世界”的斗争场所开始向第三世界转移。西方国家担忧第三世界会跟随苏联援助的脚步加入社会主义阵营。在冷战紧张对峙的局面下，社会主义被加拿大等西方国家污蔑为希特勒之后对世界自由和民主的最大威胁。在这种论调下，加拿大舆论认为，“如果我们为了世界的利益不把现有的力量联合起来，真正地与极权主义日益增长的影响相斗争的话，我们自由的文明会被摧毁”[12]。

在冷战对峙的背景下，美国等西方国家对社会主义抱有极大的敌视和偏见，认为共产主义思想产生的根源在于饥饿和贫困，只有受苏联力量威胁的地区经济发展了，并且是按照西方制度规范发展了，其才会提高抵御共产主义的能力，实现和平。这一点正如当时备受推崇的麻省理工学院经济学家沃尔特·怀特曼·罗斯托（Walt Whiteman Rostow）所言，发展和现代化不足，民众就会产生绝望和不满，共产主义激进思想就会受到支持，而援助受共产主义威胁的地区发展经济则能有效避免“赤化”。他认为社会主义革命的原因就是经济没有起飞。[13]“如果通过援助，富国和穷国越发骇人听闻的不平等被减弱，一旦在经济上战胜邪恶殖民主义和自然所导致的经济障碍，弱势群体就会获得满足，其潜在的侵略性就会被抑制。相信满足的国家不会发动战争。因此，对外援助可以去除世界紧张的主要根源，可以将对革命的期望突出地转向和平的经济建设任务。在这样的期望之下，对外援助通常被视为确保世界和平的积极的、现实的工具。”[14]在这样的逻辑的推动下，西方国家将援助盟友和不发达国家视为抵御共产主义扩张的主要战略之一。而就当时的南亚和东南亚的经济和政治态势而言，正好具备了西方所认为的“贫穷催生社会主义”的可能性，引发了西方社会的关注。二战后，英国殖民体系瓦解，印度和巴基斯坦等走向分治，数百万难民流离失所。据不完全统计，1947年8月至1948年4月，约1400万印度教徒和锡克教徒在印巴之间迁徙，近800万难民涌入印度，约100万人被杀，400万人受伤，2500万人遭受物质损失。[15]印度、巴基斯坦、锡兰及英国原属地马来西亚、新加坡、北婆罗洲、沙捞越，经济尤其落后。1950年，南亚地区人均年收入只有50～70美元。[16]同时，原英国殖民地缅甸、锡兰、印度和巴基斯坦相继独立，对西方原有存在形成严峻挑战。刚获得独立的南亚和东南亚国家社会秩序尚未稳定，部分国家还面临着种族对立与地区分离斗争。

在美国提出“马歇尔计划”和“第四点计划”之后，以英国为首的英联邦也将“科伦坡计划”放在外交战略的重心位置，“将这一地区作为整体，对其贫困和不发达问题发起全面进攻”[17]。加拿大对此给予了支持，积极声援“科伦坡计划”。1950年1月，约翰·乔治·迪芬贝克（John George Diefenbaker）（1957～1963年任加拿大总理）通过加拿大广播公司（Canadian Broadcasting Corporation，CBC）指出：“每年5000万加元……对于加拿大来说是廉价的保险单，因为（科伦坡）亚洲代表们认为，如果这一计划及时开始，将会对遏制亚洲共产主义起到相当作用。”[18]同年2月，加拿大外交事务国务秘书（Secretary of State for External Affair）莱斯特·皮尔逊在众议院呼吁议员支持该计划时说：“我们认为单纯的军事援助无法阻挡极权主义在南亚和东南亚的力量……如果不想让俄国人占领东南亚和南亚，作为自由民主世界的我们……必须证明：我们，而不是俄国人代表着民族的解放和经济社会的进步。”[19]5月，“科伦坡计划”外长会议（Meeting of the Commonwealth Foreign Minsters）上，皮尔逊表示：“一笔划算的交易不仅仅可以解决英镑结存（Sterling Balance）（危机）问题[20]，也能够在这一地区支持我们抵制苏联的扩张。”[21]在返回渥太华的路上，皮尔逊对随行的部长们说：“这个项目的目的是加强这一地区国家的经济和反击共产主义的扩张。”[22]在对第二次参加悉尼会议的加拿大代表团的讲话中，皮尔逊再次强调：“代表团应表达出加拿大政府对南亚和东南亚局势的关注。要想避免共产主义的扩张，政府要意识到，着力提高印度、巴基斯坦、锡兰、缅甸、马来亚、印度支那、印度尼西亚和泰国这些国家的生活水平是迫在眉睫的。”[23]

1950年6月25日朝鲜战争爆发，进一步强化了加拿大等西方国家援助南亚和东南亚抵制共产主义的决心。1950年9月，英国国防大臣在“科伦坡计划”咨询委员会会议上表示，东南亚的贫困是共产主义的“温床”，这种共产主义只能以各国间的“集体行动”来对抗。[24]英国这种态度得到了加拿大政府的响应。1950年10月18日，加拿大代表团向渥太华报告了于伦敦召开的援助会议情况，“西方必须采取任何可资利用的措施来避免欧亚大陆更大区域沦落到共产党的统治之下”[25]。援助南亚和东南亚国家经济发展被置于更重要的地位。1951年2月21日，加拿大外交事务国务秘书皮尔逊宣布加拿大将参加“科伦坡计划”，宣布第一年援助2500万加元，其中1500万加元给印度，1000万加元给巴基斯坦。[26]1952年12月，加拿大参与“科伦坡计划”的一位官员说得更为直接：“如果我们不援助他们，苏联人就会援助他们……西方的任务是让她以前的被监护者（wards）足够安全和强大，以至于这些新野蛮人不会被莫斯科所鼓动。加拿大在其中扮演着值得骄傲的角色。”[27]1951年，“科伦坡计划”正式实施，加拿大立即提供了2500万加元的援助。[28]1955年，皮尔逊在一次讨论加拿大向不发达国家提供经济援助的会议和众议院辩论中先后如此表达了加拿大参与发展援助的根本原因。他说：“我们应该不时地问自己，如果苏联和中国共产主义的政治和军事威胁不存在，我们是否会做我们自己的事情？在我看来，我们西方国家似乎至少欠了国际共产主义者一个感谢——在过去的几年里，我们几乎没有什么要感谢他们的了——感谢他们帮助我们在这些问题上保持良好的记录。对战后时期有着这样令人遗憾的评论，那就是如果没有他们和他们所代表的威胁，我们可能不会那么迅速地做我们本来应该做的事情。”[29]“我们同意，仅仅靠军事力量无法在南亚和东南亚地区阻止集权主义力量的扩张……要想东南亚和南亚不被共产主义占领，自由民主世界的我们……必须展示，是我们而非苏联人代表着民族解放、经济和社会进步。”[30]1957年，皮尔逊在一次演讲中再度对援助发展中国家对抗苏联的影响力给予了强调。他认为：“按照我们的智慧，我们不应该敦促我们技术欠发达地区的朋友们拒绝苏联集团提供的援助，他们自己必须评估和避免其可能涉及的政治或经济风险。我们必须依靠这些人民的领导人的良好意识，对西方世界提供的援助和苏联集团提供的援助作出必要的区分。我们必须通过我们自己的政策，确保这一区分不仅泾渭分明而且对我们有利。……我们永远不可能希望靠承诺击败共产党人。”[31]20世纪60年代上半期，更多的亚非拉国家实现了独立。为争取新独立国家站在西方一边，以发展援助确保“共产主义世界不敢攻击我们”的思潮在西方国家更为流行。1961年，加拿大众议院议长麦克唐纳在谈及经济援助时，强调加拿大ODA巨大的政治利益就在于使“那些不发达国家在自由体制而非共产主义之下生活”[32]。

显然，在加拿大政府看来，以对外发展援助推动东南亚经济发展是避免共产主义力量在东南亚成长壮大的根本手段，可以对共产主义起到不战而屈人之兵的作用。1950年，约翰·乔治·迪芬贝克（1953～1963年任加拿大总理）在加拿大广播公司（CBC）谈到“科伦坡计划”时表示“每年5000万加元……对加拿大而言是很廉价的保险单，因为（科伦坡）亚洲代表们的观点是，如果这一计划及时开始，将会对遏制亚洲共产主义起到相当作用。”[33]。约十年后，1961年11月，时任加拿大议会反对党、自由党党首的莱斯特·皮尔逊也表达了类似的观点。他说：“我想我们应该做得更多，因为如果此时明智地在恰当的地方提供4000万加元、5000万加元或者1亿加元援助，可能比花费1亿加元或者1.5亿加元在国防武器上，更能提升世界的稳定与安全。”[34]更进一步说，加拿大对外发展援助还蕴含着同苏联竞争谁能赢得发展中国家人心和谁的制度更优越的期望。1963年8月，加拿大对外援助办公室（External Aid Office，EAO）副主任P.M.托（Towe）也表示：“加拿大的ODA本意并不在于救济贫困本身，其本质只是抵御共产主义的一个工具，发达国家用以显示我们个人自由的生活方式比独裁方式要好。”[35]

2.维护英联邦的团结

这一时期，加拿大之所以如此关注南亚和东南亚地区的经济发展，还与其对英联邦的情结有较浓厚的关系。从历史上说，加拿大有着难以抛却的“对英联邦的诚挚情结”。[36]在英国的世界殖民体系中，加拿大的地位相对较高，早在1867年就赢得了自治领地位，1926年通过《贝尔福宣言》（Balfour Declaration）获得了与英国的“平等地位”，1931年成为英联邦成员国，议会同英议会比肩而立，除了修宪仍需英国批准外，享有同样的立法权，此外，加拿大没有受过像印度和巴基斯坦所受到的宗主国的压迫和剥削。由此，当二战后英国殖民地独立后企图完全脱离英联邦之时，加拿大明确地站在了维护英联邦的立场上。总理威廉姆·麦肯齐·金（William Mackenzie King，1935-1948年在任）及其继任者路易斯·圣劳伦特（Louis St.Laurent，1948-1957年在任）在1948年英联邦国际会议上极力劝说印度等亚洲新独立国家不要脱离英联邦。在现实中，英联邦是加拿大冷战中重要的依托力量。“英联邦实际上是政治家风度（statesmanship）、善良和理智的胜利。这种感情或者观点（sentiment），我认为，是真切的和广泛的，并未耗尽。……毕竟，在我们整个时期，加拿大一直在这一地区以捍卫集体抵抗侵略的原则进行战争。在亚洲英联邦国家居住着5.7亿人。……不是靠战争，而是靠政治和道德行动，除了西欧、美洲和大洋洲，共产主义会占领整个世界。这些边缘地带还可以坚持多久是不确定的。”[37]在“科伦坡计划”实施后不久的1952年12月，加拿大“科伦坡计划”的负责官员内克·卡维尔（Nik Cavell），在一次演讲中把南亚和东南亚英联邦国家称为“我们在亚洲的兄弟”，“我们应该找到一种途径，使得我们英联邦的伙伴，尤其是东南亚的伙伴有一种真正属于我们自由世界的感觉……”[38]1954年和1956年加拿大总理圣劳伦特、健康和福利部（Minister of National Health and Welfare）部长保罗·约瑟夫·马丁（Paul Joseph Martin）先后出访英联邦亚洲国家，其中圣劳伦特在访问印度过程中，大力鼓吹印度为“亚洲经得起考验的抵御共产主义的民主阵地”[39]。1958年加拿大财政部部长唐纳德·佛莱明（Donald Fleming）访问锡兰时也向锡兰人宣告说：“我们在加拿大是怀有英联邦之心的……加拿大一直以来将‘科伦坡计划’中的绝大部分给了英联邦国家。”[40]同年9月，在蒙特利尔英联邦贸易和经济会议上加拿大总理迪芬贝克宣告：“我认为，在对外援助项目中我们首先要考虑的是提高英联邦的生活标准，因为我认为，正如世界所看到的，英联邦是自由最伟大的工具。”[41]两年后的9月，迪芬贝克在联合国大会上用满含感情的语句再次表达了他对英联邦的关注，他说：“很自然，加拿大对于英联邦内新独立的国家有一种家人一般的关切。”[42]“与加拿大一样，多个国家越发认识到，他们不能对居住在南亚和东南亚、占世界人口四分之一的7亿多同胞（fellowmen）之福祉视若无睹。”[43]正如基思·斯派斯（Keith Spicer）教授所言，“这样一种满含感情的、半神秘的联邦血缘关系……让许多英裔加拿大人……感觉到对英联邦的援助是独特的兄弟般的义务”[44]。加拿大对英联邦的情结由此可见一斑。

3.提升加拿大对外商贸利益

加拿大对援助南亚和东南亚国家的态度从谨慎到积极支持还与其对出口商业利益的诉求有关。二战后，加拿大自身独立意识更加强烈。从政府层面看，二战后的加拿大政府迫切希望在国际社会传统大国林立的格局下走出一条新路。对外援助的质量规模决定加拿大在联合国各个机构——经济合作发展组织及国际金融机构——的地位。在经济层面，试图通过对外援助满足出口市场需求。早在1947年1月，时任外交事务国务秘书的路易斯·圣劳伦特（Louis St.Laurent）谈到加拿大外交的基本原则时说，加拿大对外经济援助一个重要的目标就是为国际贸易创造一个有利的、稳定的环境，并因此为加拿大人自己创造一个有利的、稳定的环境。“全世界的繁荣和福祉可以很好地服务于我们人民的持续繁荣和福祉。”[45]

对外经济援助扮演了为加拿大拓展商品市场的角色。加拿大当初欢迎“马歇尔计划”，也是因为重建欧洲的稳定符合加拿大的经济和安全利益。正如1947年6月28日莱斯特·皮尔逊告诉麦肯齐·金总理的那样，“马歇尔计划”“不仅仅具有重大的国际价值，而且顺带着，也能够极大解决我们的美元问题，因为美元会流向欧洲国家，而这些美元会有一部分用来购买加拿大的商品”[46]。为此，1946年和1947年，加拿大给予西欧20亿美元的贷款，以图帮助欧洲复兴的同时扩大加拿大的市场。[47]1967年4月28日，时任加拿大外交事务国务秘书保罗·约瑟夫·马丁（Paul Joseph Martin）在不列颠哥伦比亚大学的一次演讲中表示：“加拿大坚持以援助基金与加拿大货物和服务相绑定的形式给予援助，换言之，在加拿大购买。我们这样做有经济必然性，而不是凭信念这样做，因为我们（的看法）与发展援助委员会1965年7月通过的建议条款是一致的：在援助中实行绑定购买会限制受援国在国际市场上自由选择最适合的货源。在双边援助方面，各成员国应共同和单独努力，除非受到严重的国际收支问题的限制，逐步缩小附加援助的范围，以期最终尽可能地取消采购限制。……（但）现实起见，考虑到援助方案和捐助国经济特性的不同，我无法想象能够早日就这个问题达成国际协议。”[48]在加拿大政府看来，尽管绑定购买（Tied Aid；Procurement Tying of Aid）具有增加受援国购买成本的一面，但剔除施援国的绑定购买却是不现实的，难以操作。为达到帮助加拿大扩大经贸利益的目的，加拿大双边援助的90%～95%被要求在加拿大购买。加拿大援助给发展中国家的并非直接的“桶桶现金”，而是“加拿大的商品和服务”（加拿大外交事务国务秘书1963年11月在众议院的发言）。[49]比如，1963年和1964年，加拿大为支持印度拉贾斯坦邦（Rajasthan）原子能电站和两个新的水电站的建设，分别向印度提供了价值3500万加元和2500万加元的设备，这两者都是通过在加拿大国内购买而实现的。[50]

除绑定购买之外，官方发展援助还起到了为加拿大这个后起的经济富国对外经贸开拓更多机会的作用。加拿大作为二战后兴起的经济强国，在历史上它的经济主要依赖英美两国，与发展中国家的经贸联系较为孱弱。而经济援助无疑为加拿大打开了通向发展中国家的经贸之门。就加拿大援助的规模而言，相比美英这些大国并不突出。有数据表明，1965～1966年，加拿大发展援助的规模约为2亿加元，在西方工业国总计近70亿加元的援助中只是一小部分，其援助地位相对“边缘”，但重要的是，加拿大援助相对集中在“科伦坡计划”受援国。这种集中的援助在实际的运作中具有以点带面的发达效应和示范意义，为加拿大在援助之后进入受援国市场，增加商贸机会和投资潜力提供了良好的渠道。