1.1 应急预案概述

1.1.1 应急预案的概念及特点

应急预案，有时也简称“预案”，是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制订的工作方案。应急预案是在对事件进行风险辨识、评估、应急资源调查和应急能力评估的基础上，为降低由危险物质、设施（备）、场所、气候、环境等因素引发的突发事件或者灾害造成的人身、财产与环境损失，控制事态发展，消除突发事件影响，防止发生次生或衍生灾害，而对应急组织机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的科学而有效的具体计划和安排。它明确突发事件的事前、事发、事中、事后，谁来做、做什么、怎么做、何时做、用什么资源做等问题。

突发事件具有种类多、分布广、损失大、影响广泛、危害严重、难以预测等诸多特点，应急预案就是针对突发事件的这些特点而制定的具体行动方案。因此，应急预案必须覆盖各行业、各领域、各类型和各单位的突发事件应对与处置工作，具有鲜明的系统性、权威性和时效性特点。

1.1.1.1 系统性

应急预案的系统性主要体现在预案内容、预案体系、预案管理三方面。从预案内容来看，应急预案包括事前的预测预警、危险源识别与辨识、应急管理制度与应急准备等，事发的先期响应、风险管控、信息传递等，事中的应急处置与联动、指挥决策、应急保障等，事后的恢复与重建、善后处置以及应急结束等相关内容，同时包含实施应急响应行动所需的基本信息、响应程序、各类表格等内容，体现了应急过程的系统性。从预案体系来看，应急预案包括对应急管理工作及突发事件应对与处置的总体安排、专项行动和现场处置的具体措施，体现了预案衔接的系统性。从预案管理来看，应急预案的管理是一个全环节、全链条、全过程的管理，从应急预案编制准备到应急预案执行都有严格的程序来确保应急预案的编制质量与启动实施，体现了预案管理的系统性。此外，应急预案的系统性还在功能（职能）完整、应急过程完整、适用范围完整等方面得到体现。

1.1.1.2 权威性

应急预案必须合法、合规，具有突发事件应对与处置的权威性。它是依据有关法律、法规、规章制度和地方实际情况制定的应对突发事件的具体行动方案，是国家有关法律、法规和规章制度在应急管理领域的具体化，具有类法规的很强的现场指导意义，是检查和落实突发事件应对工作的主要参照，是实施奖励和责任追究的基本依据。颁布施行的应急预案，是政府及其部门依法推进应急管理工作的施政措施，是基层组织和单位做好突发事件应对工作的重要保障。应急预案是紧急情况应对突发事件行动指南，充分体现了法律、法规赋予的神圣权利，对突发事件应对工作具有强大的约束力。

1.1.1.3 时效性

应急预案在一定的范围和时限内具有很强约束效应，超出其范围和时效，就降低或失去了对突发事件应对工作的指导意义。它是在现行行政管理体制下，针对现存风险和危险源，在有效时段内对所担负的应急管理和突发事件应对工作的部署和安排。当行政管理体制和应急资源发生变化、风险消失、危险源转移、应急工程与重大应急活动结束等情况出现时，已有的应急预案就难以适应突发事件应对工作的需求，应及时进行修订和完善。应建立应急预案持续更新改进长效机制，确保应急预案能始终满足突发事件应对工作的实际需要。

1.1.2 应急预案功能定位

应急预案在应急管理中起着关键作用，它是针对可能发生的重大事故及其影响和后果严重程度，为应急准备和应急响应的各个方面所预先做出的详细安排，是及时、有序、有效开展事故应急救援工作的行动指南。具体来说，应急预案在应急管理中的重要作用和地位体现在：

（1）应急预案有利于明确突发事件应对的范围和体系。应急预案明确了突发事件应对的组织体系、响应流程和各方职责，使应急准备和应急响应不再无据可依、无章可循，一旦发生事故，可以有序应对、忙而不乱。通过编制基本应急预案，对事先无法预料到的突发事件或事故可以起到基本的应急指导作用，成为开展应急救援的“底线”。针对特定危害编制专项应急预案，制定专门应急措施，可大大增强救援的效果。

（2）应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事故损失。应急预案建立了与相关单位和部门应急体系的衔接，并预先明确了应急各方的职责和响应程序，在应急力量和应急资源等方面做了大量的准备，可以指导应急救援工作迅速、高效、有序地开展，将事故造成的人员伤亡、财产损失和环境破坏降到最低。此外，如果提前制定了应急预案，对事故发生后必须迅速解决的一些应急恢复问题也会起到重要的指导作用。

（3）应急预案有利于提高风险防范意识。应急预案的编制、评审、发布、宣传、演练、教育和培训，有利于各方了解可能面临的重大灾害事故及其相应的应急措施，有利于各方提高风险防范意识和能力。其中，培训可以让应急响应人员熟悉自己的责任，具备完成指定任务所需的相应技能，演练可以检验预案和行动程序，同时评估应急人员的技能水平和应急过程的整体协调性。

1.1.3 应急预案的分类方法

应急预案有多种多样的分类方法，包括从行政管理层次、应急预案层级、应急响应程序、应急预案时间特征、应急管理对象、应急预案适用范围和功能、应急预案编制和执行的责任主体等方面进行区分。应急预案的具体分类方法可根据地方或单位实际情况确定。

按行政管理层次划分，可将应急预案分为国家级、地方级（省级、市级、县级）及基层单位应急预案。按时间特征划分，可将应急预案分为常备应急预案和临时应急预案（如偶尔组织的大型集会等）。按应急管理对象划分，突发事件是应急预案处置的对象，国家将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，应急预案也可对应划分为自然灾害类应急预案、事故灾难类应急预案、公共卫生事件类应急预案和社会安全事件类应急预案。按适用范围和功能划分，应急预案又可分为突发事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等。按编制和执行的责任主体的不同，应急预案可划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案。这些是最常用的应急预案分类方法。