垦令第二 走出民生困境的新政体系
原典
1．无宿治，则邪官不及为私利于民，而百官之情不相稽，则农有馀日。邪官不及为私利于民，则农不败。农不败而有馀日，则草必垦矣。
2．訾粟而税，则上壹而民平。上壹则信，信则官不敢为邪；民平则慎，慎则难变。上信而官不敢为邪，民慎而难变，则下不非上，中不苦官。下不非上，中不苦官，则壮民疾农不变。壮民疾农不变，则少民学之不休。少民学之不休，则草必垦矣。
3．无以外权爵任与官，则民不贵学问，又不贱农。民不贵学则愚，愚则无外交。无外交，则国勉农而不偷。民不贱农，则国安不殆。国安不殆，勉农而不偷，则草必垦矣。
4．禄厚而税多，食口众者，败农者也。则以其食口之数，赋而重使之，则辟淫游惰之民无所于食。无所于食，则必农；农，则草必垦矣。
5．使商无得粜，农无得籴。农无得籴，则窳惰之农勉疾。商无得粜，则多岁不加乐。多岁不加乐，则饥岁无裕利。无裕利则商怯，商怯则欲农。窳惰之农勉疾，商欲农，则草必垦矣。
6．声服无通于百县，则民行作不顾，休居不听。休居不听，则气不淫；行作不顾，则意必壹。意壹而气不淫，则草必垦矣。
7．无得取庸，则大夫家长不建缮。爱子不惰食，惰民不窳而庸，民无所于食，是必农。大夫家长不建缮，则农事不伤。爱子惰民不窳，则故田不荒。农事不伤，农民益农，则草必垦矣。
8．废逆旅，则奸伪、躁心、私交、疑农之民不行。逆旅之民无所于食，则必农，农则草必垦矣。
9．壹山泽，则恶农、慢惰、倍欲之民无所于食。无所于食则必农，农则草必垦矣。
10．贵酒肉之价，重其租，令十倍其朴。然则商贾少，民不能喜酣奭，大臣不为荒饱。商贾少，则上不费粟。民不能喜酣奭，则农不慢。大臣不荒饱，则国事不稽，主无过举。上不费粟，民不慢农，则草必垦矣。
11．重刑而连其罪，则褊急之民不斗，很刚之民不讼，怠惰之民不游，费资之民不作，巧谀恶心之民无变也。五民者不生于境内，则草必垦矣。
12．使民无得擅徙，则诛愚乱农之民无所于食而必农。愚心躁欲之民壹意，则农民必静。农静，诛愚乱农之民欲农，则草必垦矣。
13．均出馀子之使令，以世使之，又高其解舍，令有甬官食概，不可以辟役，而大官未可必得也，则馀子不游事人，则必农。农则草必垦矣。
14．国之大臣诸大夫，博闻、辩慧、游居之事皆无得为，无得居游于百县，则农民无所闻变见方。农民无所闻变见方，则知农无从离其故事，而愚农不知，不好学问。愚农不知，不好学问，则务疾农。知农不离其故事，则草必垦矣。
15．令军市无有女子，而命其商，令人自给甲兵，使视军兴。又使军市无得私输粮者，则奸谋无所于伏。盗输粮者不私稽，轻惰之民不游军市，盗粮者无所售，送粮者不私稽，轻惰之民不游军市，则农民不淫；国粟不劳，则草必垦矣。
16．百县之治一形，则徙迁者不饰，代者不敢更其制，过而废者不能匿其举。过举不匿，则官无邪人。迁者不饰，代者不更，则官属少而民不劳。官无邪则民不敖，民不敖则业不败。官属少则征不烦，民不劳则农多日。农多日，征不烦，业不败，则草必垦矣。
17．重关市之赋，则农恶商，商有疑惰之心。农恶商，商疑惰，则草必垦矣。
18．以商之口数使商，令之厮舆徒重者必当名，则农逸而商劳。农逸则良田不荒，商劳则去来赍送之礼无通于百县，则农民不饥，行不饰。农民不饥，行不饰，则公作必疾，而私作不荒，则农事必胜。农事必胜，则草必垦矣。
19．令送粮无得取僦，无得反庸，车牛舆重设必当名。然则往速徕疾，则业不败农。业不败农，则草必垦矣。
20．无得为罪人请于吏而饷食之，则奸民无主。奸民无主，则为奸不勉。为奸不勉，则奸民无朴。奸民无朴，则农民不败。农民不败，则草必垦矣。
考辨评析
这篇《垦令》，实际是对第一批变革法令的分项说明。
垦者，用力开田翻土也。引申之意，为开发潜在的土地资源。以“垦令”命名，而非具体的“垦草”“垦荒”“垦农”等，实际上便是取其总体上的经济开发之意。从战国初期的实际形势说，在秦献公二十余年的久战之后，秦孝公是在国土收缩、战力大损、民生凋敝而又列强环伺的艰难大势下即位的。其时，商鞅变法面临的最紧迫问题，便是走出民生困境，挽救濒临崩溃的秦国经济。唯其如此，除了秦孝公以“垦草”一词所表现的拓荒垦草精神之外，尚须有国家层面的法令规划；否则，盲目发动拓荒垦草，效果必然是不可想象的举国混乱。
这篇《垦令》，实际上便是秦国变法初期颁发的以走出民生困境为中心目标，同时又对官府运行做出相应改革的第一份总体性法律文件。以现代理念表述，则可以看作一部经济变革新法令的分项说明书。
从古典政治实践的运行逻辑说，这份文件既可能是商鞅在朝会上对国君与大臣们所做的法令说明的记录文本，也可能是商鞅本人对国君的上书文本，也可能是直接下发给各级官府的国府法令的说明性附件文本。无论是哪种可能，它无疑都是秦国变法的实践体现，而在后世被收入了《商君书》。
从本篇内容与文体看，这种分项说明的基本点有两个：其一是说明立法动机，其二是明确需要达到的立法效果。把握了这两个基本点，这篇《垦令》所涉及的二十项法令的内容就非常清晰了。
其一，政不宿治——规定行政效率的具体标准。
这是一项提升官府行政效力的法令。“无宿治”，就是政事处置不过夜，必须当日事当日清。商鞅是一个大法家，深谙法治的效用在于可操作性这一精义。因此，对于提高官府效力这样的法令要求，不能使用弹性语言，诸如“理政务须高效”这样的非法律语言。法律的规范性必须体现为具体性，不具体无以操作。因此，这里的高效要求，就是“无宿治”——政事处置不过夜。
对于“无宿治”的立法动机，商鞅的说法是，“无宿治，则邪官不及为私利于民，而百官之情不相稽，则农有馀日”。这是说，这一法令的出发点，在于使那些不走正路的官员没有时间去谋私扰民，官员之间的政务来往也无暇拖延；官不扰民或无暇扰民，便能给民众农耕留出充裕时间。一句话，就是要杜绝“邪官”牟利扰民，强制官员专精于政务，保证官府高效运转。
这一法令的最终效果，是达到“农不败，草必垦”。见于实践的逻辑是，“邪官不及为私利于民，则农不败。农不败而有馀日，则草必垦矣”——官员无暇谋私扰民，则民有时日以保农耕成功，则荒地必能大量开发。
其二，訾粟而税——统一税收额度之计算标准。
訾粟而税，就是全国必须依据对谷物收成的计算而确定税额，不得有其余标准。这是统一税收标准。这一法令的立法动机是，“上壹而民平”——国家统一征税，无其余杂出名目，以保民众缴纳之公平性。统一税收标准的法令要求的实际效果是，“官不敢为邪，民慎而难变”。
具体的逻辑说明，是三个基本点。
其一，统一税收标准的必然效果，是为官府确立信用。此即“上壹则信”——国家税收标准统一化，便能确立人民对国家说话算数的信任感。其后的社会效果则是——“官不敢为邪”。国家信用一旦确立，官员便不敢信口开河欺骗民众。
其二，“民平则慎，慎则难变”。国家有信用，民众便有公平感，从而必然行事慎重；慎重，便不会轻易躁动反对官府，国家自然趋于稳定。
其三，“民慎而难变，则下不非上，中不苦官。下不非上，中不苦官，则壮民疾农不变。壮民疾农不变，则少民学之不休。少民学之不休，则草必垦矣”。就实际而言，慎重是理性的体现。民有理性，便不会无端为难官府，中间层官员也不受被夹于两头之间的难为之苦，这便是“中不苦官”。若达到“下不非上，中不苦官”之效果，则必然要激励壮年民众积极农耕，青少年则认真学习农耕不休，如此所有荒地必然会被尽快开发。
就历史实践说，商鞅变法的开首活动便是“徙木立信”。也就是说，商鞅变法的核心精神，便是以确立国家信用为变法之社会基础。在首批法令中，商鞅以对统一税收标准的解说为事由，侧重强调了国家“立信”的基础性意义。这一深刻的政治文明举措，被秦国忠实继承推行了七世一百五十余年，使社会获得了强大的凝聚力。否则，秦国的法治便没有广泛的社会认知与坚实的社会基础。
其三，无以外权爵任与官——严厉限制法外任职。
这项法令，是对卖官鬻爵的严厉限制。
滥任官员，是腐败政治的突出病症。滥官的最重要根基之一，是“外权”——国君及朝廷法定管理机构之外的非正当影响力。一般而言，这种“外权”多表现为外邦基于影响力的有意安插，及国君“外戚”的安插所体现的裙带关系；另外的普遍形式，便是高层大臣基于利益向社会卖官鬻爵。变法则要杜绝此类现象，目的在于使政治清明，使社会道德高尚化。
这里的立法动机，是使“民不贵学问，又不贱农”。所谓不贵学问，指不单纯为了做官而求学，而不是鼓励民众不要读书求学，更不是禁止民众求学读书。这里，我们必须强调，要从政治逻辑上理解文本的整体语意，而不能做望文生义的扭曲性误读。所谓不贱农，指不因当官之途的诱惑而抛弃农耕。
此项法令要达到的实际效果，是一系列逻辑效应。首先，“民不贵学则愚，愚则无外交”。愚的本义，是孤僻而缺少对外交往。引申为朴实老实而缺乏见识。战国的荀子在《修身》篇中说：“非是、是非，谓之愚。”也就是说，将对的认成错的，将错的认成对的，就是愚。实际上是指没有辨识能力的一种状态。这是战国时代对“愚”的理性认知。故此，后人自谦，便多以“愚”冠于身份之前而自称，如“愚兄愚弟”等。民众不因求官而求学，则朴实无华，也就没有了诸多外部牵涉与结交。“愚”在这里的实质涵义，是指民众的专精务农而心无旁骛，而不是真正的愚蠢无知。后世以至当代一些学人，据这个“愚”字，认定商鞅实行“愚民政策”，实在是严重扭曲。
其次，“无外交，则国勉农而不偷”。这是说，民专精务农，便能在国家勉励之下不偷闲，不偷懒。再次，“民不贱农，则国安不殆。国安不殆，勉农而不偷，则草必垦矣”。这是显然的连带关系，民众守定农耕，国家便安稳不乱；国家安稳，民众不偷懒偷闲，荒地便会得到有效开发，自然民富国强。
其四，不以“厚禄重税”为国策。
厚禄重税，就是对官员实行高俸禄，对民众实行重税收。
这是山东六国较为普遍的“禄厚而税多”的现实状况。秦国要变法强国，必然不能实行这种损伤民众利益的国策。这项法令的合理性，我们已经无须多说。如文本所言，“禄厚而税多，食口众者，败农者也”。食口众，就是吃国家财政饭（民众税收）的人太多，必然伤害农耕纳税人群。
之后说的是解决办法，“则以其食口之数，赋而重使之，则辟淫游惰之民无所于食”。这是说，以官府吃闲饭人数为依据，规定这些人必须服大量的劳役，此即“赋而重使之”。如此一来，官府的“辟淫游惰”之人就没有闲饭可吃。这样做的社会效果是“无所于食，则必农；农，则草必垦矣”——这些闲人没饭吃，就必然会成为农耕人口，对推进农耕有利。
其五，“使商无得粜，农无得籴(1)”——限制粮食买卖。
这是一项粮食管制法令——限制粮食的市场流通。
从商鞅变法的历史实践看，秦国在变法中实现了土地彻底私有化，允许土地自由买卖。由此，秦国创建了农耕时代的商品经济社会。因此，这里的粮食管制法令，不是秦国取缔商品经济，而是实施走出民生困境的必要管控。其时刚刚开始变法，土地私有制尚未确立，这部以走出民生困境为主导目标的“垦令”，要挽救的是国家久战之后的废墟经济。此时，社会人口结构已经被长期战争打乱，既形成了严重的人口危机，劳动力严重缺乏；同时，又形成了大量的“闲散”人口，到处无效流动。这样的战时废墟状况，导致粮食成为最重要的民生命脉与国家生存命脉。为此，要在变法中恢复元气，首先必须对粮食进行有效管控，进而解决人口结构的不合理性，将人口流动引导到最重要的农耕活动上来。
在这样的背景下，出现了不准商人卖出粮食，也不准农户购买粮食——“使商无得粜，农无得籴”的法令，无疑是高明而正确的走出困局的国策。我们必须强调一点，若将这项法令，误读为取缔商品经济活动的法令，那就是严重扭曲秦国变法的历史实践。事实上，这项法令的真实涵义，仅仅是面对严重的民生困局而实行的局部有效管控。这一认定，是符合历史实践真实性的。
限制粮食自由流通的立法效果，在于这样的政策逻辑——
首先，“农无得籴，则窳惰之农勉疾”。农人不能买粮食，就迫使懒惰之人积极从事农耕。其次，“商无得粜，则多岁不加乐”。商人不能卖粮，丰年就没有牟利之乐。再次，“多岁不加乐，则饥岁无裕利。无裕利则商怯，商怯则欲农”。丰年无商人之乐，饥年又无利可牟，商人就会恐慌，不得不弃商转农；如此，农业人口必然增加。最终，“窳惰之农勉疾，商欲农，则草必垦矣”。懒惰的农户积极了，商人也归农了，连带的闲散人口也必然致力于农耕，大量荒芜的土地也就能有效开发了。
其六，取缔淫靡声乐与奇装异服。
这是一项整肃社会文化的法令——“声服无通于百县”。
秦孝公即位之初，秦国的主要国土——关中平原的一小半（华山以东）已经被魏国夺取，河西高原与函谷关连带之崤山地带，也已经割让给魏国。此时，秦国有效领土不可能达到百县。因此，这里的“百县”只是一个一般性泛指，而不是确指。在此交错地缘形势下，山东六国渗透进入秦国的商旅人口及种种游散人口，都在秦国的剩余人口中流播了奢靡之风，既对秦国社会起到了一定的离心作用，也不利于农人在乡野稳定地辛勤劳作。唯其如此，要稳固秦国所剩本土之经济根基，就要严格限制那些具有腐蚀作用与很强流播性的奢靡风习。其中的基本面，便是淫靡的“声”——音乐歌舞，及奇异的“服”。合起来，便是这项法令所说的“声服”。
这项法令，是商鞅变法后期改造秦人的“大家”群居生存陋习，并同时实行成人（加冠之年为成人）分居立户制度的先期基础。同时，也是在秦国社会确立“耕战”精神的基础。
立法动机是这样的——“声服无通于百县，则民行作不顾，休居不听”。这是说，所以不准淫靡乐声与奇异服饰流播于秦国县乡，目的在于使民众劳作或出走看不到这些奇装异服，也听不到这些淫靡乐声。要达到的社会效果是——“休居不听，则气不淫；行作不顾，则意必壹”。逻辑关系是，听不到淫靡乐声，则邪气不侵；看不到奇装异服，则精神专一。最终之社会效果是，“意壹而气不淫，则草必垦矣”。精神专注而邪气不侵，则荒芜土地必能开垦。
需要强调的是，这项法令的本意，不是限制秦人自发形成的传统民间乐舞，也不是限制秦人基于劳作收入而对穿着的正当提升，而只是限制那些淫靡乐舞及正当审美理念所不能接受的奇装异服。这是历史实践所体现的真理的相对性。我们不能基于后世的“自由”理念，而将这一法令扭曲为文化专制政策。
其七，私家不得雇用佣工。
这是限制私家雇用劳动力的法令——“无得取庸”。
劳动力缺乏与流散人口难以就业，是战后经济普遍存在的矛盾现象。这项法令主要针对劳动力缺乏问题，及与之相联系的主要体现在官员阶层中的“懒做”问题。是故，宣示的立法动机很直接——“无得取庸，则大夫家长不建缮。爱子不惰食，惰民不窳而庸，民无所于食，是必农。大夫家长不建缮，则农事不伤。爱子惰民不窳，则故田不荒”。
以现代理念表述：不许雇工，官员及富户家主就无法修缮府苑及相关环境，其子弟群也不能娇生惯养而不劳动，因为他们必须自己动手维护府苑及居住环境。同时，那些靠给人打工混饭吃的流散人口也无处打工，只有归乡农耕。如此，官员子女不懒惰，流散人口归农耕作，农事就不会受到伤害。最终所达效果，是“农事不伤，农民益农，则草必垦矣”。
其八，“废逆旅”——废除私家旅店及私家迎客留宿。
这是一项拆除人口无效流动之社会平台的法令。
“逆旅”，是一个先秦用语，原意是逆着客人来的方向走去迎接。见于社会实践，延伸为对游客的迎送行为以及相关的旅店设施等，接近于今天的“旅游业”这一概念。但是，在当时秦国的实际情势下，法令所指的只是私家旅店行业，而不是官府开办的国营驿站。
文本所做的法令说明，很是简单实在，见原典第8段。这是说，废除闲散人口开办的旅店，那些游手好闲而企图通过轻松路径牟利的奸伪者、以私相交往牟利者，及对农耕有怀疑之心者，便没有了牟利之路，而必然归农，就必然增加农耕人口而拓垦荒芜土地。
从历史实践看，秦国在变法崛起之后，经济蓬勃发展，私家开办饭铺酒肆旅店者多有。其中有记载的名士，如秦惠王时期的苏秦第一次入秦，住的旅店就是私家客店。这说明，变法初期的“废逆旅”，只是一道恢复经济的战时法令，并不是坚持取缔私家经营的长期国策。
其九，“壹山泽”——国家统一管理山林湖泊。
这是一项经济管制法令，山林水面一律归国家统一管理。
战国初期，各国山林水面的所有权与实际管理权，处于多样化的混乱状态。以周王室之传统体制，天下土地皆属“王有”——国有。据此，在剩余的数十个中小诸侯国，山林水面的归属大体都处于一种模糊状态——名义上国有而事实上允许民众自由开发。尤其是灾害荒年，山林水面往往成为民众救荒的基本出路。七大战国，基本上也是如此。也就是说，迄至战国初期的变法，还没有一个国家以法律的方式正式将山林湖泊确定为国有，并由国家统一管理经营。
因此，商鞅的这道法令是结合秦国实际的一次基础性创新。
商鞅变法后期确立的土地私有制，明确将秦国的国土资源分为两重所有制——山林与公共水面，一律归国家所有并由国家管理；所有的耕种土地，则实现农户私有并可以自由买卖。应该说，这是农耕经济时代罕见的合理架构。但是，此时的山林水面归国家管理，尚未明确所有制问题。
从实际情势看，秦国的水源环境很好。以当时的说法，是一个“益水”之邦。以关中平原论，就有“九水十八陂”——九条大河及十八座湖泊。至今仍有“八水绕长安”的美誉。当时的河西高原与陇西地区，也还是水流相对丰沛的时期。山地更不待言，几乎县县有山，更不说南山——秦岭，及陇西大山及河西高原、桃林高地、东南崤山等，皆是林木覆盖，苍翠葱郁。这些山林水源，是价值丰厚的自然资源，若任由私人开垦，确实很难得到有效利用。
这道法令的说明是，“壹山泽，则恶农、慢惰、倍欲之民无所于食。无所于食则必农，农则草必垦矣”。这是说，山林水面统一由国家管理之后，那些厌恶农耕、懒惰贪婪而利用山泽资源牟利的人群，便失去了就食之地，只有回归农耕——如此，则荒芜之地必能开发。
其十，“贵酒肉之价”——提高对奢侈消费的税收。
这是又一项走出民生困境的特殊法令。
农耕经济时代，酒与肉几乎一直都是稀缺商品。战国中期的孟子曾有一句典型话语“七十者可以食肉矣”（《孟子·梁惠王上》），足以证明肉食的稀缺。而作为五谷与水果加工产品的酒，则更是珍贵。在秦统一帝国之后的多个战乱时期，都曾经颁布过全面的“禁酒令”。这一历史实践足以证明，对酒肉两大奢侈品的消费管控，在自然经济的任何时期都有可能发生。尤其在战时及战后废墟经济阶段，更是必要的，必然的。
秦国变法的酒肉管控，尚不是全面禁止，而仅仅是通过大幅提高对这两种商品消费的征税，从而大幅提高酒肉的市场价格，使酒肉变成普通人难以消费的奢侈食品。用现代理念表述，就是以市场手段调整经济。
这样做的目的，仍然在于使民重农重垦。其社会实践的逻辑，见原典第10段。这是说，以超出平时十倍的数额大幅度提高酒肉价格，商贾（行商坐贾——行走贩运为商，坐地开店为贾）就因很少人买酒买肉而不能牟利，民众也不能酣畅酗酒而多生事端。商贾少了，国家之社会层面便减少了闲散人口对粮食的浪费；民众不能聚酒，就不会怠慢农事；官员不能在荒年饱暖聚酒，国事就不会拖延。如此等等，都会使社会减少浪费，民众全力事农，则经济必然开发。
从历史实践看，商鞅变法的酒肉管控法令是有实效的，也是有意义的。但是，在认知理念上却是有缺陷的。这一缺陷是，将从事物资流通的商贾阶层不当作社会生产力体系之一环，而看作不产出粮食的无效闲散人口。应该说，在春秋末期的古典重商学派“计然派”（由计然创始而范蠡继承的学派）出现之后，战国初期的私家商旅经济已经大为发展，商鞅理当对“计然派”的价值有所认知。在此大势下，商鞅的初期变法依然尊奉了李悝变法“尽地力之教”的单一重农理念，在价值观上是有历史缺陷的。
十一，“重刑而连其罪”——连坐法的雏形。
这项法令，是后来见于历史实践的连坐法的初版。
重刑理念，是商鞅战时法治思想的基本要点之一。其具体立法思想，我们将在后面随着对《商君书》的全面考辨而逐一看到。作为变法开首，这里仅仅确立了“重刑而连其罪”，尚不是一切违法行为均行连坐。所谓“连坐”，就是“连带坐其罪”的意思。具体说，就是将对罪犯的责任追究与刑罚处置扩展至一定程度的社会关系结构网；见于历史实践，有“本族”“三族”或不确定的“数族”之说。在官员犯罪上，首先“连坐”的则主要是举荐人。
依据行法的历史实践，在夏商周三代也有诸多连带杀戮，但多见于权力争斗中的实际处置方式，即灭其党羽斩草除根。在一般非政治领域的社会性法律中，譬如夏商周三代的法律——《禹刑》《汤刑》《吕刑》之中，没有法条所明确规定的连带治罪。也就是说，法律明确规定的“连坐”治罪，是商鞅变法的首创。
对于这一法令的立法解说，其逻辑，见原典第11段。依据历史实践，秦国当时最突出的社会问题是“私斗成风”，民众风习是“勇于私斗，怯于公战”。这一风习如果不能彻底解决，则秦国强兵富国根本不可能实现。作为求实求治的大法家，商鞅没有将解决这一问题的路径寄希望于道德说教——尽管其整体法治思想中也有“治国之道，壹刑，壹赏，壹教也”这样的理念——而是采用了前人从未全面、彻底实践过的雷霆手段，坚决实行“重刑连坐”法令。当时的“重刑”对象，显然主要是私斗罪犯人群。
上述立法说明以现代话语表述，就是说，只有实行重刑连坐，那么“五种人”就会发生根本改变——“褊急（笔者按：偏狭躁动）之民不斗，很刚（笔者按：狠勇刚烈）之民不讼，怠惰（笔者按：怠慢懒惰）之民不游，费资（笔者按：喜欢挥霍）之民不作，巧谀恶心（笔者按：巧言令色而心术不正）之民无变”。（以下，如引文中括号夹注笔者的解释，不再另注“笔者按”）这五种人没有了伸展余地，不在秦国境内滋生为祸，农耕经济就必然发展。
虽然，这一法令在战国时期的秦国产生了很大的历史效应，甚至可以说从根本上一举铲除了秦国的心腹大患——私斗风习。但是，从历史实践所呈现的法治路径看，这一法令的价值观只具有战时岁月的相对真理性，而不能作为可以继承的法治价值观看待。也就是说，在《商君书》中，在商鞅的整体法治理念中，“连坐制”都是特殊的个例猛药，是“一次性”法治手段，而不具有历史继承的价值。后世几个时期（包括近现代中国后期的民国政权），都曾经力图以实行“保甲连坐制”来改变政治颓势，最后都遭遇了严重失败。这是我们在审视历史遗产中必须强调的原则——真理的相对性原则。
十二，“使民无得擅徙”——禁止人口流动法令。
在战国时期，禁止人口流动的方向主要有两个基本点。其一，预先防止以及在现实中禁止本国人口流向国外；其二，防止出现国内无业闲散人口，并禁止已经出现的无业人口的盲目流动。这项法令落实为一个具体限制——“使民无得擅徙”，即民众不能擅自决定迁徙到异地居住。也就是说，非经官府批准，民众不能自由流动。
这样限制的目的是“诛愚乱农之民无所于食而必农。愚心躁欲之民壹意，则农民必静。农静，诛愚乱农之民欲农，则草必垦矣”。这里，对“诛愚乱农”与“愚心躁欲”八个字的理解是关键。依据文本句式结构及商鞅变法的基本思想，以及各种史料综合呈现的历史实践，这八个字所指的两种人很清楚，不存在误解。
其一，“诛愚乱农之民”，指惯于欺压老实人并搅乱农耕生活的霸道恶人。“诛”的本义，是杀戮并以言语谴责，引申为诛灭声讨及欺侮镇压等行为。这里的“诛愚”，就是通常所说的欺压老实人。依据秦国当时严重的私斗仇杀风习，欺压甚或杀戮老实农人的现象，当不是空言列举。
其二，“愚心躁欲”，指本来老实的普通农人，在外因蛊惑下所生发的摆脱农耕以求轻松牟利的躁动欲望。这种人与事，在各个历史时期都多有出现。
故此，前者是欺压良善的恶人，后者是欲望躁动的普通农户。法令解说呈现的逻辑效应是——只要禁止了人口流动，欺压良善的恶人便无法四处游动谋生，或因为犯罪而逃脱；欲望躁动的普通农耕户，也不能离开自己的居住地，而无法经商或自由牟利；如此，社会情绪必然因不正当欲望的消除而归于“壹意”——农人心静归耕，此谓“农静”。农静的连带效应，是闲散恶人只能回归农耕，经济必然因事农人口增加而得到拓展开发。
十三，“均出馀子之使令”——民各立户而开拓税源。
这是一项开拓税源的新法令。
从历史实践看，战国时期的广义税收主要有三种形式：以粮食为主的实物税、货币与实物地租、一定数量的工程劳役（赋）。商鞅变法之前，各大战国与中小诸侯国所采取的征收方式，主要是以官府登记的户主为依据，按户征收私家税；对劳役（赋）与地租，也同样按户征发缴纳。在多有大家族共同居住，且又有诸多依附人口的实际情况下，官府所能登记的人口数量必然大大缩水，任何大家户主，都必然可能覆盖诸多隐形纳税人（数量不定）。后世以至当代史学界，其所以对战国人口大大低估——大多学者认定为两千万左右，其根基皆在于所依据的户籍登记本身，就是一个大大缩水的虚假依据。
商鞅变法，独具非常深刻的社会观察力，认识到当时现实的人口状况，是一个巨大的被户主暗影覆盖的误区。不解决这个问题，国家税源就必然继续缩水。为此，秦国变法的首部法令，便包括了本条内容。这项法令有这样几个重要规定——
首先，户主的所有儿子，都与嫡长子一样，要独立承担核定的劳役与税租（均出馀子之使令）；
其次，服劳役量依据本人的辈分（年龄）而定（以世使之）；
再次，提高他们免除赋税的条件（高其解舍）；
最后，这些人不能逃避劳役，必须以到掌管徭役的官员处领取粮食为依据（令有甬官食概）。
如上法令所要达到的目的——无人可以逃避劳役（不可以辟役），想做大官的机会很少（而大官未可必得也）。如此，这些贵族户主之子弟，便不会游手好闲（则馀子不游事人），则必然从事农耕；事农人口增多，则“草必垦矣”。
在商鞅后期变法中，拓展税源的法令进一步体现于改变秦人传统的群居（族居、大家数代同居等）方式，规定男女到加冠之年皆须成婚，并独立门户而成为纳税主体。我们在《商君书》的后面，将看到这些日渐清晰的变法进程。
十四，禁止官员及闲散人士“游居”县乡村社。
这是禁止贵族文化流播于乡间农民生活中的一项法令。
这一规定，禁止上层人士到县乡进行“游居”活动，即“国之大臣诸大夫，博闻、辩慧、游居之事皆无得为，无得居游于百县”。历经春秋两百余年，到战国时期，贵族阶层与自由民阶层（国人）之间的种种鸿沟已经大为缩小，社会风习渐渐趋于自由奔放。官员、士人、富商及种种有地位的国人，或因战争时期的相关事务，或因各种时令节气之风习，经常到县乡村社“游居”徘徊，“深入”农民社会。譬如春日踏青和诗，以及法条所提之“博闻”（交流见闻）、“辩慧”（辩论学问）等，已经成为当时社会（尤其是山东六国）的普遍风习。
秦国虽相对少见，但也一定时有发生。商鞅变法基于“农战为本”的理念，对这种有可能侵蚀“农静”的现象，自然要严加防范。因此，对官员与士人及一切有条件的富贵人物的“游居”活动，一律禁止，使其“无得居游于百县（各县）”。
此禁的逻辑效应是——“则农民无所闻变见方。农民无所闻变见方，则知农无从离其故事，而愚农不知，不好学问。愚农不知，不好学问，则务疾农。知农不离其故事，则草必垦矣”。
依据诸多史家考据，“闻变见方”当为“闻辩见方”。其具体意思是，听不到游居者的种种辩说言辞，也看不到邪说之士（邪说谤人为“方”）。如此，聪慧的农人（知农，即智农）不会被诱发离开农耕的念头，老实的农民（愚农）则更加卖力农事。其最终社会效果，必然使土地得到开发。
十五，对军营市场的严格管制。
这是一项对军营市场实行严格管控的法令。
依据文本，这项法令主要有三条禁令。其一，军营市场不得有女子参与，无论是从业成员，还是军营商人的随同家人，均不能有女子成员。其二，军营商人必须自行采购军队所需的兵器衣甲，每次必须在军队出动前按照军令要求完成。其三，军队所需的军粮，无论进出军营，皆不能由商人私自运输，必须有军队派定的辎重军官率员监督押运。
战国时期之商旅活动，已经相对发达。各国大军，皆处于随时准备出动打仗的状态。若一切军营所需，皆由军队直接经手，军队将不堪重负。故此，各国军营都有相对固定的基地性质的大型军营，专门设置“军市”，统一解决军需难题。所谓的“军市”，就是在这种大型化的基地军营内部，设立由民间商旅经营的专门市场，而非任何大小军营都有。这种“军市”，由军队辎重粮草机构管理，完全不同于民间市场的经营方式。故此，旨在富国强兵的秦国商鞅变法，对军营市场做出了不同于山东六国的这三项严格限制。
第一项限制的目的，在于杜绝商贾女子与军人通奸淫乱，即“奸谋无所于伏”。第二项限制，在于杜绝商人在兵器衣甲制作供应上的惰性。第三项，在于杜绝商人偷盗军粮，或将不合格粮食偷运进军营以充军粮。最终，严格管控“军市”的目的，在于使“轻惰之民不游军市，盗粮者无所售（偷盗军粮的商人无法卖掉所偷粮食），送粮者不私稽（欲将坏粮送进军营的人则无法进入并滞留军营）”。如此，逻辑效应则是——“轻惰之民不游军市，则农民不淫（不游手好闲）；国粟不劳（不浪费），则草必垦矣”。
十六，举国一法，政令统一，杜绝政出多门。
这是一项事关国政变革的法令，意义重大。
战国时期，无论是七大战国还是仅存的三十余个中小诸侯国，事实上还都存在着封地制。封地制的最大特质，便是由封主（领主）自行治理，不需要和国家法令保持一致。其中以楚国最为典型，各个封主可以拥有自己的私兵、自己的税赋政策、自己任命的私官、自己的治理方式，全然是一个个仅仅在名义上隶属于国家的独立小方国。其余战国与中小诸侯国，虽然未必存在如此典型的现象，但也只是程度不同而已。唯其如此，战国时期的每个国家，都普遍存在“政出多门”而国家无法做到政令统一的现象。这一分治弊端，直接导致国家力量无法高效凝聚，是几乎所有国家在局势上起伏不定的根本原因。
商鞅在秦国变法，对这一弊端进行了彻底改变。
这就是政令统一，举国一法，百县同治。
其时，“郡”尚是一种特殊的军事防区，尚未成为高于县的行政建置。其时的各国治理方式，基本都是国家直接管辖直属于国府（君主）的非封地县。各个封地的情形则是特殊的——国府只“管辖”而不“治理”。按照历史实际，战国初期的秦国，在割地魏国之后仍然有陇西、关中大部，及东南商於地带（现今陕西东南部山地）等三大块，大体有百县左右。是以，文本中的“百县”，并非确指，而只是泛指“全国各县”。
历史实践的呈现是，这一初期法令只是提出了一个总体要求，尚未将全国“百县一治”落到坚实的基础上。在后来的变法中，秦国又实行了“虚封制”，这才解决了封地自治这一最大的历史难题。“虚封制”的制度内涵是，形式上保留了对功臣封赏的最高荣誉——直接享有封爵与定量土地。但是，封地仍然由国家管辖治理，功臣对封地没有直接治理权，也没有归属权（所有权）。对受封功臣官员而言，封地的意义只在作为其应获禄米的计量依据。具体操作方式是，由国府按照封地大小折合为禄米，每年或每季转移支付于功臣封主。
至此，商鞅变法在国家治理体系上，完成了实践逻辑的成功“闭环”，达到了山东六国与天下诸侯国都没有实现的真正的“举国一治”，为后来的秦帝国的郡县制奠定了坚实的政治制度基础。
这篇《垦令》所说的“百县之治一形”，即统一政令，其所要达到的社会效果的逻辑是：只要政令统一而举国一治，“则徙迁者不饰（离任官员因为标准统一而很难粉饰政绩），代者不敢更其制（接任者也不敢更改治理法令），过而废者不能匿其举（因过失被废黜的官员也无法隐瞒曾经的不当举措）。过举不匿，则官无邪人。迁者不饰，代者不更，则官属少（官员的人数就会减少）而民不劳。官无邪则民不敖（民众便不会因逃避邪恶官员而离开土地），民不敖则业不败。官属少则征不烦（征发扰民少），民不劳则农多日。农多日，征不烦，业不败，则草必垦矣”。
以政令统一而改变官员状态的法令，来稳定并激发农耕经济。应该说，这是商鞅超越时代的政治文明认知。
十七，“重关市之赋”——对商业活动加重税赋征收。
这是一项对市场商贾活动实行重税制的法令。
文本陈述的逻辑很简单——“重关市之赋，则农恶商，商有疑惰之心。农恶商，商疑惰，则草必垦矣”。这是说，本项立法的目的，是通过“抑商”的手段，达到“重农”的目标——激励农民耕耘的积极性。使农民不愿经商，商人不敢懒惰（因为税收高）。对于多经战时经济的人类文明而言，这一条很容易被后世以至近现代社会所理解，我们不必多说什么。
十八，商贾家族必须以人口数量负担徭役。
这是一项严格核定商贾人口之徭役量的法令。
本项法令的基本要求，是商贾家族的所有成人——二十岁加冠之后为成人——包括仆役及商旅雇工（文本中的厮、舆、徒、重），都必须完成官府规定的徭役量（日期）。
在当时的山东六国与其余中小诸侯国，对于流动商旅的徭役征发普遍都是，或者因为不好规定而不征发，或者以加税代替徭役。至于商旅家族的仆役与雇工，则一般不在官府的管控视野之内。在此大情势下，秦国变法的这一法令，无疑是对社会全面化的“无死角”管控，是很有实际效应的一项政策。
依据法令说明，其所要达到的目标的逻辑效应是——“以商之口数使商，令之厮舆徒重者必当名，则农逸而商劳。农逸则良田不荒，商劳则去来赍送之礼无通于百县，则农民不饥，行不饰（不需要来往送礼）。农民不饥，行不饰，则公作必疾（对官府派定的事务就努力而为），而私作不荒，则农事必胜。农事必胜，则草必垦矣”。
一切都落实到农民的耕作状态上，非常讲求实效。
十九，对运输粮食的徭役队伍严格管控。
这是一项管控运粮队伍的法令。
官府运粮，一般是由服徭役的民众组成车队，在官府派出的吏员与少量军士监督下（押运）完成。这里的相关规定，不是针对押运的官方人员的具体规定，而是对车队民众的管控规定。
主要是三方面基本限制。其一，运粮的徭役民众得自备牛车，不得私自雇佣车辆（取僦）代自己运粮。其二，运粮车队在出发之前，必须由官署如实登记基本事项——运粮者姓名、车辆种类、车载粮食数量等，并经现场核定与登记事项完全符合，这就是文本所说的“车牛舆重（载重数量）设必当名”。其三，返回的空车，不能拉运私自揽来的私货（代人运物）。
这一管控法令的目的，是要快速运粮而不出现混乱。其实践逻辑是——“令送粮无得取僦，无得反庸，车牛舆重设必当名。然则往速徕疾，则业不败农。业不败农，则草必垦矣”。
快去快回，不出差错，不误农耕。这就是本项法令的目标。
二十，对探视在押犯人的严格管控。
这是一条针对探视犯人的监狱管理法令。
商鞅的法治理念，是坚持“行法”（司法）为本。这是完全符合近现代法治实践的一种超前理念。在《商君书》后面的篇章，我们还将多次看到商君对这一理念的精辟论说。在变法以农耕开发为核心目标的起始阶段，仅仅是将与农民相关的探视犯人这一条做了单独颁布，绝不意味着“行法”实践的全部。
这一法令，同样很具体，也很简单，操作性极强。
法令规定的内容，是两条限制。其一，不得为犯人向官府吏员说情，以求特殊对待。其二，不得向在押犯人送食物（饷食）。
这样严格管控的最终目标，仍然是确保农民心神不溃散，精力集中于农耕。其阐发的逻辑效应，见原典第20段。
这是说，外部没有人关切这些罪犯（奸民），罪犯就没有了依靠，就会减少出狱后继续犯罪的现象。这里的“奸民”，用的是“奸”字的本义，即奸恶之人。因为，在法令中“奸民”明确指被关押的犯人，故无须特殊解释。
这里之所以特别提出对“奸”字的内涵认定，是因为《商君书》的后面篇章还有“以奸民治善民”的著名论断，被许多人严重误读，因而引发对商鞅变法的种种扭曲。我们在这里先行提及，以免读者看到我们在后面对“奸民”的考辨解析，便生出误会而认定我们的评析前后矛盾。
《商君书》渊深博大，我们须认真对待，而不是望文生义。
(1) 蒋礼鸿《商君书锥指》注：“王时润曰：‘籴、粜二字当互易。《商子》原文当作：使商世（无）得粜，农无得籴……今本籴、粜二字上下互误，故其义难通矣。’”今依此说。