第二章 中央的全面管治权与澳门特别行政区的高度自治权

一 中央的全面管治权

（一）中央对特别行政区具有全面管治权

全面管治权是指在单一制国家结构形式下中央对所有地方的所有事务进行管辖和治理的权力。中央对澳门的全面管治权，是指单一制国家结构形式下，我国对澳门恢复行使主权而产生的对特别行政区进行管辖和治理的权力。其内涵包括以下三个方面。

第一，特别行政区制度是我国对澳门行使全面管治权的制度载体。我国历史上曾出现不同的特别行政区划，如秦汉的属国和道、南朝时期的左郡左县制度、唐宋的羁縻制度、明清的土司制度。[1]特别行政区制度在单一制国家结构形式上丰富和发展了我国的国家管理制度。为了解决历史遗留问题，我国在对澳门恢复行使主权时，采用不同于内地的管治制度和管治方式，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治。这种特殊的管治制度和管治方式本身就是在整个国家管理制度下运作的，特别行政区制度是我国对澳门恢复行使全面管治权的制度载体。

第二，中央的全面管治权，包括中央直接行使的权力和授权特别行政区行使高度自治权。我国宪法规定的中央和地方的关系，主要有三种：一种是中央和省、直辖市的关系，一种是中央和民族自治区的关系，一种是中央和特别行政区的关系。无论是普通的省和直辖市，还是民族自治区，抑或是特别行政区，其权力都是中央授予的，中央对这些地方都享有全面管治权。然而，中央对这些地方授予的权力的内容和范围是不同的。其中授予特别行政区的权力内容更广，程度更高，不仅超过了省和直辖市的权力，也超过民族自治区的权力，甚至超越了联邦制下属邦的一般性权力，所以称为“高度自治”。中央授权特别行政区行使高度自治权和中央保留行使由其自身行使的权力，构成中央对特别行政区的全面管治权。

第三，中央的全面管治权还包括中央对高度自治权进行监督的权力。授权是指权力行使的转移，而非权力本身的转移。[2]中央有权对高度自治权的运作进行监督，《澳门基本法》中就有多处规定和深刻体现。《澳门基本法》是全国人大根据宪法制定的，全国人大负有监督宪法实施的职责，全国人大常委会负有解释宪法、监督宪法实施以及解释法律的职责。[3]全国人大和全国人大常委会负有和拥有监督基本法在宪法架构下正确实施的职责和职权。《澳门基本法》明确规定行政长官负责执行《澳门基本法》，并向中央人民政府负责。行政长官对中央人民政府负责，就包含行政长官就基本法在特别行政区的落实和执行对中央人民政府负责。

（二）中央在澳门特别行政区治理体系中的角色

1.主权的代表者

主权是国家最重要的属性，是国家自身固有的独立处理对内对外事务的权力，“是凌驾于公民和臣民之上的共同体（commonwealth）所有的最高和绝对的权力。”[4]主权是国家得以构成的根本要素，也是国家行使一切权力的源泉，它既不可分割，也不可转让。中央人民政府不仅是主权的代表者，而且是主权最重要的维护者。国防和外交是两种典型的主权权力，是维护主权尊严的重要途径。中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的防务和外交事务。中央人民政府在澳门恢复行使的主权不只是一种名义上的权力，不只是一种象征，而是实实在在的一种绝对的和最高的权力。这就需要一系列具体职权来维护主权的绝对和最高的属性。

2.权力的授出者

中央不仅是主权的代表者和重要的维护者，而且还是高度自治权力的授予者。[5]中央和澳门特别行政区的关系是授权关系，是授权者与被授权者的关系。在单一制国家，所有权力在理论上都是属于中央的，[6]地方的权力是由中央授予的。中央向澳门特别行政区授权的形式有两种。第一种是《澳门基本法》第2条的规定，由全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，赋予其行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。第二种是《澳门基本法》第20条的规定，即“澳门特别行政区可享有全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会或中央人民政府授予的其他权力”。从“一国两制”的实践来看，第二种形式的授权主要有：①1998年12月29日全国人大常委会授权澳门特区政府指定其有关机构根据国籍法和有关规定对国籍申请事宜作出处理；②1999年2月18日国务院授权澳门特区政府自1999年12月20日起接收和负责核对澳葡政府的全部资产和债务并自主管理；③2009年6月27日全国人大常委会授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区自启用之日起按照澳门法律实施管辖；④2019年10月26日全国人大常委会授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖。

3.自治的监督者

澳门回归后，其高度自治无论有多高，都是中央人民政府领导下的特别行政区和中国的地方政府，其享有的高度自治出了问题，最终是中央人民政府“买单”，特别行政区本身无法承担最后责任，“兜底责任最终在国家和中央政府”。[7]中央作为特别行政区高度自治权力的授予者，自然有权监督被授出的高度自治权的行使情况。在单一制国家，中央对地方的控制与监督大致有以下几种方法：法律监督、财政监督、人事任免、司法监督与发出指令、视察地方等。这些监督与控制机制由于在香港特别行政区和澳门特别行政区实行“一国两制”，其表现出的形式又有所不同。[8]

中央在澳门特别行政区的治理角色可以分为基本法所设定的制度上的角色和实践运行中的非制度性的角色。[9]澳门回归后，澳门与内地联系日益紧密，内地相关政策对澳门经济社会影响日益增强，“全国一盘棋”，中央在整个国家治理体系中治理澳门的特点越来越明显。有一种意见认为，根据《澳门基本法》，中央人民政府并不领导特别行政区政府，中央人民政府也不是特别行政区政府的主管部门，二者只是直辖与被直辖的关系。[10]这种意见是不对的。宪法明确规定国务院统一领导地方各级行政机关，这里当然也包括了特别行政区政府。因此，二者是直辖与被直辖、领导与被领导的关系，只不过具体的领导方式不同于中央人民政府对内地地方政府而已。