第三节 社会保障的产生和发展

一 社会保障萌芽（1601—1882年）

（一）制度演进

早期的英国社会也存在贫困等社会问题，那时政府并不认为解决贫民生存问题是自己的责任。大量流离失所的乞丐、流浪者主要依靠社会成员的个人捐赠、施舍和互济，以及基督教会、寺院、教会医院、基尔特等民间宗教性质的救助，但这种自民性质的救助远远不能满足需要，大量流民导致社会动荡，小规模起义时有发生。

16世纪前后，为了消除流民和贫困造成的严重社会问题，国家开始介入救济。法国政府接管了宗教团体掌握的慈善事业，集中财源组织救济和劳动。英国“圈地运动”瓦解了自然经济，大量农民从农村走向城市，一方面为资本主义发展提供了大量生产所必需的劳动力，同时也形成了城市中无家可归的贫民阶层。为了解决这部分农民的生存问题，1601年英国女王伊丽莎白一世颁布了旧《济贫法》 （The Poor Law），以家庭照顾、教区救助、政府支持为原则，确定了就业保障和财政福利并施的救济政策，居民和房产所有者需缴纳济贫税。这是历史上第一次以国家法律的形式落实政府社会保障项目的责任。

进入17世纪，英国经济逐渐表现出了快速向前跃进的势头。棉纺织业技术革新、瓦特蒸汽机得以改良使用，一系列的发明使英国棉纺织业改头换面，其他工业部门也达到了相当先进的水平，并产生了后来的工厂制度。18世纪中期，英国成为世界上最大的资本主义殖民国家，并通过殖民扩张对国内外工场手工业提出了技术改革的要求，大机器工业代替手工业，机器工厂代替手工工场，生产力迅速提高。在这一过程中，英国社会结构和生产关系发生重大改变，产生了更多的无业流民，社会矛盾激化，用于救助贫民的财政支出不断增加。1834年，英国颁布了新《济贫法》，较之于旧《济贫法》，该法确立了政府统一管理济贫工作，降低了济贫的福利水平，加入了更多对被救济者的歧视性规定，接受济贫被看作人生污点，并以丧失个人声誉和自由为条件。

（二）组织基础

早期人类社会出现的互助性质的组织是西方保险的起源，也为社会保障制度演进提供了最初的组织基础。3000年前，古巴比伦在原始社会瓦解时已经出现了保险的原始组织形式。公元前14世纪，古罗马和希腊经济鼎盛时期，许多政治的、经济的、宗教的社会团体纷纷建立，这是早期具有现代人身保险意义的互助共济性团体。其中，古罗马“格雷基亚”互助组织流传较广，加入者需交纳一次性入会费100泽码（古代罗马的一种青铜货币）和一瓶敬神的清酒，以及每月5阿司月费。会员死亡时，其家属可以获得400泽司葬祭费。古罗马士兵中流行的拉奴维姆丧葬互助会，参加者按规定缴纳费用，用以支付丧葬费用，并为阵亡将士的遗属提供生活费，形式类似于现代的养老保险。古希腊曾盛行过一种团体，即组织有相同政治、哲学观点或宗教信仰的人或同一行业的工匠入会，每月交一定的会费，当入会者遇到意外事故或自然灾害造成经济损失时，由该团体给予救济。在古埃及，修筑金字塔的石匠组成了互助基金会，为死去的成员提供丧葬费用。

进入中世纪，盛行于欧洲的基尔特（Guild）行会互助会成为社会保护的基本形式。作为职业相同的劳动者组成的团体，基尔特奉行互助合作原则，为成员提供疾病、火灾、被窃及死亡津贴。早期的私人自愿保险和近代以国家干预为特征的社会保险，均植根于基尔特制度。到了16世纪，基尔特已经发展成了接近现代社会保险机构的互助组织。17世纪初德国北部盛行基尔特制度，成立了很多救助性质的火灾救灾协会，会员之间实行火灾相互救济。与此同时，英国基尔特组织推行“去政治化”的“自助”目标，为稳定当时英国社会秩序、缓解政府救济压力起到举足轻重的作用。但是，基尔特组织力量的不断扩展使政府感受到了威胁和推行规则的压力，最终友爱社（Friendly Society）迅速发展并取代了基尔特组织。近代友爱社是工人阶级的自愿互助组织，旨在满足成员社会经济需要、承保疾病及死亡风险，帮助成员获得有效的社会保障和救助。到1801年，英格兰和威尔士有7000多个友爱社，人数在60万—70万，到1874年友爱社数量变为3000多个，而人数增加到400多万人，筹集的保险基金超过1000多万英镑。这时的友爱社已具备一些近代保险制度的基本特征，如风险分散的集合组织、保险金给付结构、财务机制及精算技术基础等。

（三）技术基础

社会保障制度的各项技术性规定，均发源于西方商业保险规则和互助共济行为。例如，早在《汉谟拉比法典》中就记载有古巴比伦国王命令僧侣、法官及村长等对他们所辖境内的居民收取赋金，用以筹集火灾及其他天灾救济基金的内容。公元前916年《罗地安海商法》规定，凡因减轻船只载重投弃入海的货物，为全体利益而损失的，须由全体船主、所有该船货物的货主在内的受益人分摊归还。1666年“伦敦大火”过后，英国经济学家尼古拉斯·巴蓬的房屋火灾保险推行了差别费率的方法，房子越大、房价越高保费费率越高。1693年，著名的数学家爱德华·哈雷编制了世界上第一章生命表，为人寿保险奠定了数理基础，成为保险精算技术的发端。18世纪40—50年代，詹姆斯·多德森创立了均衡保险费的计算方法，辛普森根据均衡保费理论，利用爱德华·哈雷的生命表作成了依死亡年龄增加而递增的费率表。

保险从萌芽时期的互助形式逐渐发展成为冒险借贷、海上保险合约，再到海上保险、火灾保险、人寿保险和其他保险，并逐渐发展成为现代保险。在此过程中，社会保险保障的技术规则也得以集聚。生命周期表、精算技术、运用组合技术集中风险并有效分摊、风险转移技术、保险赔偿等在社会保障制度中都得以运用和发展。

二 社会保险的产生和发展（1883—1934年）

（一）德国

19世纪末，以社会保险制度为核心内容的现代社会保障制度开始在西欧国家出现。1883年，德国宰相俾斯麦主持颁布《疾病社会保险法》，对工资劳动者实行强制疾病保险。费用由雇主承担30%，雇工承担70%，国家予以一定补贴。疾病保险津贴标准相当于工资的50%，领取疾病津贴的最高时限为13周。1884年，德国《工伤事故保险法》颁布，规定费用全部由雇主承担，工伤事故标准为工资的2/3，最高领取时限为14周，工伤致死者家属可以领取相当于死者工资的20%作为补贴。1889年，德国推行《老年和残障保险法》，该制度适用于工业工人、农业工人、手工业者以及公务员，费用由国家、雇主和雇工三方负担，领取养老金的年龄为70岁，被保险者必须工作满24年方可领取养老金，养老保险由国家统一管理。[2]

德国之所以成为世界上最早建立社会保险制度的国家，这与当时该国社会政治经济背景是密切联系的。从政治上看，统一后的德国阶级关系复杂，政治流派繁多，宗教、方言、社会习俗以及文化等多方面存在差异和矛盾。劳动者一边遭受着资本家的剥削压迫，一边浸润在这个盛产哲学家的国度的无产阶级思潮里，工人运动此起彼伏。当时的“铁血宰相”俾斯麦奉行“攘外必先安内”的政策，希望通过“胡萝卜加大棒”的社会保险制度平衡各方的利益冲突。从经济上看，德国工业革命接近尾声，轻工业和重工业加速发展，到1870年，德国在世界工业总产量中的比重上升到13.2%，超过了法国，从而进入先进资本主义国家的行列，为建立社会保险制度提供了必要的经济基础。从理论基础上看，新历史主义学派主张国家积极干预经济社会生活，向劳动者提供强制性的社会保险制度，改善劳动者的工作条件和生活水平以缓和劳资关系，抑制工人运动。这一理论是为“胡萝卜加大棒”政策立论的，倾向于调和阶级矛盾，为德国建成社会保险制度奠定了理论基础。

（二）英国

社会保险制度在德国取得成功后，欧洲各国纷纷效仿以建立本国的社会保险制度。1908年，英国通过《养老金法案》，规定实行免费性和普遍性原则的养老金制度。领取养老金者必须年满70岁，年收入不超过31英镑10先令，津贴标准是个人每周1—5先令，每对夫妇每周10先令。1911年，英国颁布《国民社会保险法》，建立健康保险和失业保险制度。健康保险制度适用于所有16周岁以上被雇用以及未被雇用但具有被保险人资格者，标准为男雇工每周10先令，女雇工每周7先令6便士。失业保险是英国社会保险制度发展的重要内容，适用于建筑业、工程建造业、造船业、机械制造业、铸铁业和锯木业。津贴申请人必须在过去5年内在相关行业内工作26周以上，以规定方式提出申请并在申请之日起一直失业，能够工作但未能得到合适的工作，其标准为每周7先令，12个月中领取失业保险津贴的时间不能超过15周。1920年，英国颁布《失业保险法》，规定每年收入不足250英镑的所有体力劳动者、非体力劳动者均可参加失业保险制度。之后多次修改法律，最终将津贴标准提高到每周30先令、适用范围扩大到农业工人。[3]这些法律的出台标志着英国社会保险制度的初步建立。

（三）法国

法国现代社会保障制度的主要来源是私营的行业保险，这个体制的形成与工业革命密切相关，是法国各阶层团体经过无数的冲突和谈判、无数的利益抗衡后最终固定下来的。法国工业革命的成就比英国和德国都低，社会问题也就没有英国、德国等国尖锐，通过政府推行社会保障、缓解社会危机的压力也就没有英国、德国大。再加上缺乏足够的物质基础和资本积累，政府财政收入难以将保障覆盖到全民，由工会等非政府组织分散风险在所难免，最终建立起行业保障。在该行业保障体系中，由雇主和雇员代表共同管理，就收费和支出标准等重大问题进行决策，法国政府则通过制定相应的法规和实施监督来管理社会保障运行。1850年，立法将互助与保险相结合的形式确认下来，承认了互助保险公司的地位。1898年，法国颁布《工伤保险法》，给工人提供雇主承担费用的工伤赔偿，雇主一般将自己企业雇员的工商保险交由保险公司经营。1903年成立了法国互助联合会，鼓励人们自动地组织起来防御在健康、养老等方面的风险。1930年立法默认了农业工会与互助会的自治管理，因为当时“自治”的力量非常强大，他们控制了2/3的医疗保险和养老保险。[4]

（四）其他国家

其他西欧国家社会保险制度也陆续出现。1910年，瑞典政府颁布了《养老金法》，正式建立养老金制度。1901年，荷兰颁布了《工伤保险法》，又于1913年颁布了《疾病保险法》，规定雇工必须参加，津贴标准依照物价水平而定，将工伤保险和疾病保险协调发展。挪威于1890年颁布了《疾病保险法》, 1892年颁布了《养老保险法》, 1894年颁布了《工伤事故保险法》。1892年，丹麦颁布了《疾病保险法》, 1898年出台了《工伤保险法》, 1907年《失业保险法》施行。瑞典于1913年颁布了《养老和残疾保险法》，规定雇主对年龄在16周岁至66周岁工资劳动者提供保险，1916年又先后有《职业损伤保险法》和《年金法》出台。1907年，有8个西欧国家建立了工伤事故保险制度，4个国家建立疾病保险制度，1个国家实施了强制性老年和残疾保险。到1914年，西欧建立工伤保险制度的国家达到了13个，疾病保险制度在12个国家推行，有9个国家实施老年保障制度。[5]社会保险制度在西欧国家的出现标志着现代社会保障制度的发端。

三 社会保障制度的建立和发展（1935—1978年）

1935年美国《社会保障法》（The Social Security Act）的颁布是国际上社会保障制度建立的标志。这是第一次将“社会保障”一词正式使用在国家法律中，是世界上第一部具有综合保障特点的社会保障法律，对西方各国社会保障立法方面产生了重要影响，在社会保障立法历史上具有里程碑的意义。

（一）社会保障制度的建立

国家社会保障制度的建立以美国《社会保障法》的颁布为标志。1929—1933年资本主义世界经济危机导致整个资本主义世界的经济衰退，美国生产总量急剧下降，社会危机剧增。由于企业破产导致大量工人失业，覆盖全美的罢工者要求政府提供生活津贴，阶级矛盾异常尖锐。经济学家凯恩斯主张实施扩张性财政政策以对抗经济萧条，通过政府干预手段提高社会总需求。这一主张得到时任总统罗斯福的支持，他推行新政，举办公共工程、促进就业。1935年8月14日，美国参、众两院通过了《社会保障法》。[6]法案以老年人保障、失业保障和未成年儿童的保障为最重要的内容，要求为老人、盲人、受抚养和残疾儿童提供更为可靠的生活保障；为妇幼保健、公共卫生和失业补助法的实行做出妥善安排；规定对65岁以上的老年人提供救济金，对未满65岁死亡者提供一笔抚恤金，以作为其家属生活之用；为失业者发放失业保险金；对贫困的受抚养的儿童、残疾儿童、妇女保健以及致残者提供救助。《社会保障法》为美国社会带来了经济繁荣和社会政治的稳定。半个多世纪以来，该法历经多次修改，并制定了若干配套法规，但基本上是1935年版的延续、发展、扩大和调整。

（二）社会保障制度的发展

受历史背景、文化传统和经济发展水平等因素的影响，各国制定社会保险制度有很大差异，但从社会保险制度发展为社会保障体系这一脉络非常清晰。第二次世界大战后“福利国家”运动兴起，引导许多国家逐渐形成了以救助、保险、福利为主要内容的现代社会保障体系。同时，进一步强化政府责任成为当时欧洲社会的共识，更多的国家以政府为主导出台社会保障立法。

1.英国

英国继1925年颁布《寡妇、孤儿、老年人缴费养老金法》，规定雇主和雇工各承担一半缴费义务后，1937年又出台了《寡妇、孤儿、老年人自愿缴费养老金法》，向没有参加国民健康保险的较高收入人群提供缴费性养老金。1941年，英国政府成立了社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制订战后的社会保障计划。第二年，部际协调委员会提交了工作成果，即著名的贝弗里奇报告。1945年，英国工党上台后，先后出台了一系列社会保障立法，如1945年《家庭补贴法》规定，从第二个孩子起，向每个孩子提供平均每周5先令的家庭补贴。1946年通过了《国民卫生保健服务法》，建立普遍的国民保健制度，由医院和特殊服务、地方健康当局提供的服务、开业医生提供的一般医疗和牙科服务构成。1948年《国民救济法》实施，为接受救济的夫妻提供标准为每周40先令的救济。[7]

2.德国

德国《魏玛宪法》（1919）规定了联邦对涉及社会保险和公共福利的联邦立法权，为保持健康及工作能力、保护产妇、预防因老年和疾病导致的生活困难，应建立综合的社会保险制度。“二战”以后，德国的社会保障制度得到了进一步的发展和完善，内容更为丰富。1957年颁布了《农民老年救济法》，将农民养老纳入社会保障，1969年又颁布了《劳动促进法》。进入20世纪80年代，德国相继出台了一系列以社会保险为主的法律，如《文艺工作者社会保险法》（1983）、《健康改革法》（1988）等，形成了由社会保险法、社会促进法、社会补偿法（社会照顾法）和社会救济法构成的，一个多层次、内容完善、功能健全的社会保障法律体系。

3.美国

美国通过的《社会保障法》修正案，将保障范围扩大到海员、银行职员和律师、自由职业者、家庭佣人等，提高了社会保障津贴标准，养老金待遇扩大到去世的被保险人的年幼孩子。1961年《未成年儿童援助法》规定对抚养儿童的家庭提供援助，并增加了联邦政府用于老年援助、盲人援助和永久性完全残疾人援助的费用。1962年，《公共福利法》增加了联邦政府用于其他社会福利的费用。1965年，《医疗照顾和援助法案》颁布，将美国医疗保障分为两部分，一部分是社会保险性质的医疗照顾，规定为每一位65周岁以上的老年人提供住院和医疗保险，其中住院保险实行强制性缴费原则，医疗保险实行自愿缴费原则；另一部分是社会救助性质的医疗援助，所需经费由各州和联邦政府共同承担，主要针对抚养未成年人家庭、盲人与永久残疾人等。

4.日本

早在1929年，日本就颁布了《救护法》，规定为65岁以上没有抚养人的老人、13岁以下的儿童、孕妇、残疾人以及精神病患者提供救助，救助种类分为生活救助、医疗救助、生育救助等。1938年，日本又颁布了《国民健康保险法》，建立农民健康保险，实行自愿原则，被保险人家属列入被保险范围。1942年将自愿原则改为强制性原则。1958年，日本颁布新的《国民健康保险法》，要求在4年内实现“全民皆保险”的健康保险目标。1961年，日本政府规定结核病和精神病患者个人负担医疗费用的30%，政府和医疗保险机构承担70%，后来这项制度扩展到全民。1947年，日本颁布《失业保险法》，适用于雇用5人以上所有企业事业单位雇员，失业保险缴费率为工资的2.2%，雇工与企业各负担一半，失业保险基金的1/3由国家财政负担，津贴标准为工资的60%，领取失业保险津贴最高时限为180天。[8]此外，日本在社会福利方面的立法也不断完善，先后颁布了《生活保护法》 （1946）、《儿童福利法》（1947）、《残疾人福利法》（1949）、《社会福利事业法》（1951）、《精神病患者福利法》（1960）、《老年福利法》（1963）、《母子福利法》（1964）。

1929—1933年，处在两次世界大战之间的西方社会遭遇了资本主义世界历史罕见的周期性经济危机。英国工人失业人数曾接近300万，占劳动力总数的22%以上，德国失业人数一度达到700万—800万，约占全国劳动力的一半，法国失业者也曾达到半数。[9]然而，即便如此，英国投保失业保险的劳工人口也不到60%，德国的失业参保率在40%以上，欧洲其他地区失业保险的人数不过1/4。[10]严峻的失业形势冲击着欧美工业国家的政局，资本主义世界俨然岌岌可危。但是，社会崩溃却并未发生，有学者认为“是各国在大萧条之后纷纷设立了社会福利制度的缘故”。[11]

第二次世界大战以后到20世纪70年代初，是社会保障制度发展的黄金时期。很多西方资本主义国家在著名的贝弗里奇报告和福利国家理论的指引下，建立了“福利国家”的社会保障制度，政府财政支出增速普遍高于经济增长速度。到了20世纪70年代，通货膨胀加剧、失业人口继续扩大、人口老龄化进程加快，以及社会保险和福利项目增多、待遇水平不断上涨，“福利国家”政策已经超出了经济发展的承受能力，一系列社会问题逐渐显现，最终各国开始走上社会保障制度的改革之路。

四 社会保障制度发展的理论基础

社会保障制度的建立和发展离不开人类对理想社会的思考，这些思想的火花最终演化成为丰富的社会保障思想。

（一）传统社会保障思想

春秋时期百家争鸣的特殊环境促成了中国天文地理、哲学社会的飞跃发展。儒家学派代表人物孔子“平均、仁爱、富民、大同”的思想，是集中国古代社会保障理论之大成。《论语·季氏》记载：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”他将社会安定和平均联系起来，以此解除贫困者的生存困难。《礼记·哀公问》曰：“古之为政，爱人为大。不能爱人，不能有其身；不能有其身，不能安士；不能安士，不能乐天；不能乐天，不能成其身。”《论语·公冶长》载：“老者安之，朋友信之，少者怀之。”孔子从“仁”的观点出发，提倡济众助人和对老幼的照顾。“大同”社会是孔子社会保障思想中最核心、最具价值的内容，《礼记·礼运》载：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养。”孔子主张共同劳动、共同消费，富贵共有、老幼共担的思想，是对中国早期社会福利目标的高度概括。

我国古代道家的杰出思想家老子提出“小国寡民”的思想，“虽有舟舆，无所乘之，虽有甲兵，无所陈之；使民复结绳而用之。甘其食，美其服，安其居，乐其俗”。虽然存在局限性，但饱含对人民衣、食、住、行进行基本保障的先进思想。同样还有东晋《抱扑子》记载鲍敬言的话，他指出远古之世，人们本无尊卑，“穿井而饮，耕田而食，日出而作，日入而息”，安居乐业。《孟子·滕文公上》里记载了孟子关于“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”的思想。庄子“至德之世”里提出“居无思，行无虑，不藏是非美恶”,“财用有余而不知其所自来，饮食取足而不知其所从”，这些思想家推崇的理想社会是中国最早的社会保障思想的根源。

中国传统社会保障思想在近代也得以延续，如洪秀全关于“有田同耕，有饭同食，有衣同穿，有钱同使，无处不均匀，无人不饱暖”的平等平均的理想社会；康有为构想的“公养”“公教”“公恤”的大同社会；以及孙中山在长期的革命实践中阐述的“民本论”下的社会福利主张，认为国家应该运用其自身力量保障工农基本的社会福利，并提出了“进化之动力在互助而不在竞争”的观点，都成为中国现代社会保障制度建立的重要理论基石。

西方社会关于社会保障的思想源远流长。西方智者柏拉图在《理想国》中主张公正原则，消除暴力和贫困，讲求思辨、精神与物质世界的统一，并以此实现平等和社会秩序的和谐。之后，又出现了一些极具代表性的社会主义思想家，如英国托马斯·莫尔在《乌托邦》里提出，以公有制和平等原则建立的空想社会主义；意大利康帕内拉的《太阳城》同样描述了一个没有剥削，没有私有财产，产品按需分配的理想国家；还有圣西门、傅立叶、欧文批判的空想社会主义，意图建立人人劳动，男女平等，免费教育，工农结合，没有城乡和劳动差别理想社会以保障公民生产生活。这些思想里互助和财富公平分配的思想可以被视为福利国家社会保障体制的思想理论渊源。

（二）19世纪初社会保障思潮

现代社会保障制度的建立和发展需要依赖于国家的经济干预，这是过去上百年的时间里许多经济学派共同的理论观点。19世纪70年代，德国新历史主义学派提出福利国家理论，主张国家干预经济，兴办公共福利事业以缓和阶级矛盾，是第一个系统阐述社会保障思想的学派。代表人物施穆勒主张对各种制度和有关法律进行改革，同时要推行广泛的社会政策，其目的在于促使财富生产和收入分配合理化，以满足公正及道德完善的需要。[12]瓦格纳也强调政府干预，主张对银行、保险等行业实行国有化管理，建立强制保险制度并推行社会化计划；他还认为，社会救济是社会改良的主要支柱，应该通过国家的社会保险措施使国家的统治介入个人消费领域。[13]新历史主义学派提出的这些福利国家理论，不仅为德国最早推行社会保险制度提供了依据，促使德国政府通过立法建立起强制性的、缴费义务和受保障权利对等的社会保障体系，而且更为西方资本主义国家举办社会保险，以及社会保障制度的发展方向奠定了重要的理论基础。

19世纪70年代社会保障体系，英国经济学家阿尔弗雷德·马歇尔在其所作的演讲《工人阶级的未来》（The Future of the Working Class） （1873）中，关于“必须帮助工人阶级稳步地变为体面的绅士”的想法就已经涉及了社会权利问题。[14]1884年1月，戴维森、悉尼·韦伯夫妇和文学家肖伯纳在伦敦成立知识分子团体费边社。[15]他们认为，社会主义是社会经济发展的必然趋势，但这种变革只能是群众心理缓慢地、逐渐地向着新的原则的转变，社会改革才能一点一滴地实现；一切重大的社会根本改革，必须是民主主义的、合乎道德的、符合宪法的、和平的变革，他们反对激进的、暴力的手段达成改革社会的目的。费边社不遗余力地向社会宣传他们的主张，最终促成了英国最低生活保障标准、资源的社会管理、以累进税缩小贫富差别、整顿教育等多项国家立法。19世纪80年代，韦伯夫妇撰写了大量的文献论著来阐述社会改良主义思想，这些思想不仅为费边社会主义提供了理论和政策基础，而且对英国和国外的社会思想和工人运动产生了很大的影响。

（三）现代社会保障思想

进入20世纪，西方各国的社会福利体系不断发展，逐步形成了颇具特色的福利经济学。代表人物庇古在其著作《财富与福利》（1912）和《福利经济学》（1920）中的观点是：社会经济福利在很大程度上受国民收入总量和国民收入在社会成员之间分配情况的影响。提出国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是平等化，社会经济福利也越大。根据边际效益递减，他认为合理的财富转移机制可以在社会财富总量不变的情况下实现社会福利总量的增加。因此，国家应该通过向高收入阶层征收累进所得税和遗产税的再分配政策，实现全社会收入均等化。

1936年，凯恩斯在其著作《就业、利息和货币通论》中从有效需求的角度出发，认为只要设法提高资本和居民的有效需求，便可刺激投资增加、生产增加、供给增长，从而实现充分就业，走出经济危机。对于如何提高资本的有效需求，凯恩斯认为应该加大基础设施建设和各种福利设施建设，刺激资本投资热情；对于提高居民有效需求的建议是刺激人口自然增长率回升和生活水平的提高。如果说产生于19世纪80年代末的费边主义和20世纪20年代的旧福利经济学，是福利国家理论在德国以外的地区的扩张和发展，这些理论体系为“福利国家”的形成奠定了思想基础，那么20世纪30年代的凯恩斯主义直接催生了“福利国家”制度的建立。

1941年，英国人威廉·贝弗里奇就英国的社会保障建设进行构思设计，最终形成了《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》。报告继承了新历史学派理论有关福利国家的思想，从英国现实出发，设计了一整套“从摇篮到坟墓”的福利国家的建设蓝图。报告认为社会保障制度既要满足全体居民不同的社会保障需求，也应确保每一个公民的基本生活。因此，报告以社会保险为核心内容，为公民提供9种社会保险待遇，以及全方位的医疗和康复服务；以社会救济为补充，保护因各种社会风险导致的每个贫困成员。基于权利义务对等原则，报告中建议实行缴费型社会保险，并在缴费标准、待遇支付上实行统一标准，落实适当的最低标准。认为政府要统一管理社会保障工作，通过社会保障实现国民收入再分配，提供各项社会服务并努力促进就业等。贝弗里奇报告被认为是社会保障发展史上具有划时代意义的著作，影响了英国、欧洲乃至整个世界的社会保障制度建设和发展进程，是福利国家的奠基石和现代社会保障制度建设的里程碑。