第一章　绪论

第一节　研究背景与意义

一、研究背景

中共十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这一重大历史判断下，中共十九大首次提出“实施乡村振兴战略”，强调要多谋民生之利、多解民生之忧，改善民生水平，增进民生福祉。要实施乡村振兴战略，必须破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱。因此，乡村振兴战略的落地实施，是解决我国社会主要矛盾，深化农村土地制度改革，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实的重要内容。

2019年中央一号文件对新一轮农村改革作出了部署。如何处理好农民与土地之间的关系无疑是深化农村改革的主线。如何继续深化农村土地制度三项改革，即将农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革推向深入，总结试点经验，巩固扩大改革成果，将有利于进一步完善我国的相关法律制度，完善相关的配套政策，建立城乡统一的建设用地市场。

改革开放以来，我国城镇化发展不断提速，非农就业机会不断增加，农户之间的收入水平和收入结构逐步形成差异。我国城镇化率从1978年的17.92%提升到2018年的59.58%，年均提高1.04个百分点，如图1-1所示。其间，城市建成区面积从1978年的7438平方千米上升到2018年的58456平方千米；城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加到2018年的8.3亿人。快速城镇化发展加速了农地非农化速度，推动城乡之间人口、土地、资本等要素的重新组合。如何整合资源，实现农村的快速发展，妥善安排好被征地农户的生产生活，是推动我国征地制度改革，实现乡村振兴战略的关键所在。

在我国现行的土地制度下，要使农村土地转为城市建设用地，主要通过土地征收（本书是指农地征收）来实现。根据原国土资源部数据，从2010年至2016年，全国批准的建设用地从726.75万亩增加到809.00万亩。刘守英（2014）指出，我国大约70%的建设用地来自土地征收，由此产生了大量的被征地农户。作为农户生产生活质量综合反映的农户福利，也随着土地征收而发生改变。征地前，农户福利主要来源于土地。农户与土地之间通过土地基本功能，即经济功能、社会功能、生态功能等相联系，在家庭承包责任制下达成平衡。但是，土地征收使农户对土地基本功能的依赖程度发生了变化（由于农户之间存在差异性，所以这种变化的程度是不一样的）。如果忽视农户之间的差异性，可能降低征地补偿政策绩效。因此，研究土地征收的农户福利效应时，需要结合我国农户分化特征与征地制度改革历程进行反思。

（一）农户分化

改革开放以来，我国经济实现了快速发展，非农就业机会逐步增加，农户的收入水平和收入结构产生了很大差异，即农户不断分化（王团真等，2017）。从1978年至2018年，我国农村劳动力非农就业人数的规模与比重发生了很大的变化。其中，农村劳动力非农就业规模从1978年的2320万人上升到2018年的13909万人；农村劳动力非农就业比重从1978年的7.6%上升到2018年的40.71%。农户非农就业比重呈整体上升趋势，如图1-2所示。

通常来说，农户分化程度是以家庭农业收入比重为依据，将农户划分为纯农户、Ⅰ兼农户、Ⅱ兼农户和非农户（苏群等，2016；邹伟等，2017），其中Ⅰ兼农户和Ⅱ兼农户统称为“兼业农户”。从表面上看，农户之间的差异是劳动内容上的差异，实际上，农户之间的差异表现为资源、地位、能力、认知等多个方面的异质性（Sodipota, 2001；吴郁玲等，2018）。这种特征导致农户在对征地补偿政策的认知、理解、参与程度与资源获取能力等方面产生差异，从而影响征地满意度（王团真等，2017）。尽管学者们已经注意到农户异质性特征（聂建亮，钟涨宝，2014；钱龙等，2015；陈茜等，2019），并注意到农地流转（聂建亮，钟涨宝，2014；苏群等，2016；刘魏，王小华，2019）和宅基地退出（彭长生，2013；钱龙等，2015；邹伟等，2017；吴郁玲等，2018）中的农户异质性，但在土地征收的研究成果中，学者们只是将农户看作一个整体，而对农户分化因素的考虑甚少。

（二）制度同质化

我国现行土地制度趋于同质化，但从全国农村土地制度实践来看，不同时期、不同地区却呈现出差异化特征（贺雪峰，2018）。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定，在统一的征地补偿标准下，各地都有一定的自主权。但是，这种自主权仅限于地区之间或区位之间的差异，至少同一村庄会执行同一个补偿标准。因此，征地补偿政策在设计上趋于平均化，但在实际执行过程中却存在非均质性。这种制度安排对不同类型农户（纯农户、Ⅰ兼农户、Ⅱ兼农户和非农户）生存和发展的差异尚缺乏考虑。作为农户福利的一个重要变量，征地补偿政策将直接影响征地后农户的生产生活质量。在我国，征地补偿政策主要沿着农户“利益不受损”和“原有生活水平不降低”的方向不断强化。但是，由于回避了农户群体间的异质性，导致征地后农户近期生存有忧，长远生计有虑；即使近期生存无忧，但长远生计也无从谈起。因此，地方政府始终难以在公共利益与农户利益之间找到平衡点。

（三）征地制度改革持续化

从2001年开始，原国土资源部在全国范围内先后分三批次进行了征地改革试点。2008年6月，原国土资源部出台《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》（国土资发〔2008〕135号），要求各地切实做好新的征地补偿标准，建立更新和调整机制。2010年6月，原国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，要确保被征地农户原有生活水平不降低，长远生计有保障。2013年11月，党的十八届三中全会强调，要缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民在土地增值收益分配中的比例，为深化征地制度改革指明了方向。2015年3月，我国因地制宜地开展了以“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”为内容的农村土地制度三项改革试点，简称“三块地”改革试点。其中，河北定州、山东禹城、内蒙古和林格尔新区作为土地征收制度改革试点，率先对征地制度改革中的重点、难点与热点问题开始破题。自2016年9月起，原国土资源部在全国布局了“三块地”联动改革，形成了“三位一体”的改革试点格局。2017年11月，全国人大常委会决定将包括征地制度改革在内的“三块地”改革试点期限延长至2018年12月31日。2019年8月26日，全国人大常委会通过《中华人民共和国土地管理法》（第四次修正）对征地范围进行了明确界定，这是我国征地制度改革的新突破。但是，在征地程序上，当被征地农户不服时，仍缺乏救济条款（陈小君，2019）。

上述现实问题的存在使我们不得不思考以下两个重要的讨论议题：一是土地征收如何对农户福利产生影响？二是对于纯农户、Ⅰ兼农户、Ⅱ兼农户和非农户来说，土地征收对其福利的影响差异如何？本书将剖析土地征收与不同类型农户福利变化的内在关系，探讨不同类型农户福利提升的差异化路径。

二、研究意义

围绕上述两个研究议题，首先，分析土地征收对农户福利的影响机理。其次，基于马斯洛的需求层次理论与森的可行能力理论，构建征地前后农户福利变化评价的理论模型，实证测度土地征收对农户福利的影响效应，并在此基础上，分析被征地农户福利变化的影响因素。最后，结合实证分析结果，研究不同类型农户福利提升的差异化路径，剖析研究区域典型案例——南宁“那黄模式”，并从经济学角度对典型案例中被征地农户福利提升进行解释。由此形成本书的研究意义。

（一）理论价值

本书的理论价值主要表现在以下两个方面。

（1）揭示土地征收对农户福利变化的影响机理。具体包括：一是土地征收对农户福利变化的影响；二是土地征收对不同类型农户福利变化影响的差异。本书首先基于土地产权、土地功能与农户福利的关系，分析土地征收对农户福利变化的影响。其次在分析农户异质性特征的基础上，分析土地征收对不同类型农户福利变化形成的差异，剖析土地征收与农户福利变化的内在联系。

（2）丰富和发展了森的可行能力理论的学术内涵。森的可行能力理论主要有两个特点：一是仅限于个体福利的测量；二是仅关注已实现的功能性活动，但没有给出功能性活动的清单。本书通过构建农户可行能力的概念框架，形成被征地农户福利评价指标体系，使福利测量范围从“个人”拓展到“农户”，对森的可行能力理论的发展做出贡献。

（二）现实意义

本书的现实意义主要表现在以下两个方面。

（1）为地方政府构建“差异化”的农户福利供给体系提供理论支持。通过土地征收（征地范围、征地程序和征地补偿标准）与农户福利的关系，剖析不同类型、不同地域农户征地前后福利变化的差异，为地方政府制定“差异化”的征地补偿政策提供支持。

（2）为地方政府构建被征地农户“多元化”的动态保障机制提供决策依据。要建立和完善被征地农户的多元保障机制，关键在于找到“公共利益”与“农户利益”之间的平衡点，改变现行的土地增值收益分配格局。这对于地方政府优化征地补偿政策，建立和完善被征地农户的长远保障机制将产生积极的影响。