2.2　传统财政制度的基本特征：国际比较

传统财政制度是在计划经济体制的背景下形成的，是服务于国家计划的财政制度。1952年11月16日，中共中央决定在中央人民政府下建立国家计划委员会（简称“国家计委”）。国家计委负责编制长期规划和年度的国民经济发展计划，对各个部委及地方的国民经济计划有审查和检查执行情况的权力。在计划经济条件下，政府通过国家计委制定和审批计划，计委全面规划国家经济生活中的生产与消费，这是计划经济体制的核心。中国集中统一的计划管理体制不仅包括计划部门的管理体制，还包括财政体制、金融体制、投资体制、物价体制、物资供应体制、劳动人事体制、分配体制等。[6]传统财政制度是与计划经济体制相适应的财政制度。本节主要通过与西方市场经济国家的比较，来概括传统财政制度的基本特征。

2.2.1　作为一种财政制度的传统财政制度

传统财政制度作为一种财政制度，与其他财政制度，有许多共同之处。此处仅与现代西方国家的财政制度作一简单的比较。

传统财政制度与现代西方国家的财政制度都是为了实现国家的职能，从根本上满足公共需要而确立的，虽然它们在满足公共需要的程度上有差异，在实现各自目标的工具上有差距。两者直接的基本任务是为国家（政府）支出融资，在形式上也有许多相似之处：在财政收入形式上，税收是两者都选择的形式；在财政支出上，也有许多相似之处，国防支出、外交支出、行政管理支出等都构成各自政府财政支出的内容；在财政收支管理上，两者都采用了国家预算（政府预算）的形式；在财政体制上，多数国家都实行了分权程度各不相同的分级财政制度。

2.2.2　传统财政制度的基本特征之一：计划型财政

传统财政制度是一种计划型财政，这与西方国家的市场型财政形成了鲜明的对比。两者之财政活动范围的差异很大。

在计划经济条件下，国家活动的范围涉及社会的全部。而且，所有的活动以国家计划为中心，财政是贯彻国家计划的账房，整个社会的资金分配格局是“大财政、小银行”，财政充当的是会计工具，银行扮演的是出纳的角色。财政制度直接影响整个社会。财政制度所作用的空间不仅仅是市场经济下的市场失灵领域，还包括大量市场有效领域。财政大量介入私人产品的生产和提供。社会中所存在的企业是以国有企业为主体的公有制企业。地方政府也缺乏相对的独立性。财政制度基本上是一种统收统支的高度集中的财政制度。财政活动主要围绕计划进行。财政投资依据基本建设投资计划，财政支付工资根据的是全国统一的工资制度。在计划下，企业和个人都缺乏独立的经济利益，都是计划经济体系中的棋子。

在西方国家，市场型财政的活动范围主要限于市场失效领域。在市场经济条件下，市场失效是政府干预的必要条件。市场失效领域才可能成为财政活动的范围。一般认为，公共产品、外部性、自然垄断、信息不对称、收入分配、经济稳定等是市场失效的原因和表现，政府只能在这些领域内活动，财政活动也不例外。而且从理论上说，这些领域要成为财政活动领域，还有一个前提是其中不存在政府失效，这是因为，市场失效可能是市场的高级化程度不够引起的，市场自身的高级化可以解决这种市场失效。[7]这样，财政活动范围被限制在较小的领域。在市场经济条件下，政府提供公共产品和公共服务，这种公共提供，还不一定要政府直接介入生产。也就是说，公共提供可以采取公共生产的方式，也可以采取私人生产的方式。这样，在财政活动范围内，仍然可能活跃着私人经济主体的活动。

无论何种经济条件下，财政制度都要在公共产品和公共服务的提供中发挥重要作用。但是，传统财政制度是在计划经济环境中形成的，财政制度具有“统、包、大”的特点。财政制度所涉及和影响的范围远远超过了市场经济。

传统财政制度下，财政虽有中央与地方的划分问题，但地方财政从根本上说是附属于中央财政的，是整个国家计划经济体制的一个组成部分。而在市场经济条件下，多数国家中央（联邦）与地方（州和地方）会实行财政分权，地方财政有相对独立的活动空间。

2.2.3　传统财政制度的基本特征之二：公有制财政

与西方国家与以私人经济为基础的财政制度不同，传统财政制度是服务于公有制经济的财政制度，是一种公有制财政。现代政府的经济作用主要有三：资源配置、收入分配和经济稳定。在公有制条件下，财政制度主要功能是资源配置，为公有制经济的发展筹集资金和供应资金。以私人经济为基础的西方财政是一种私有制财政。其存在的主要目的是提供公共产品和公共服务，为私人经济的发展创造良好的外部环境，而且，提供公共产品和公共服务的资金来源主要依靠私人经济所提供的税收。

公有制下的财政制度同样要提供公共产品和公共服务，但因为社会中的人都附属于单位，财政制度从表面上看，并不直接为个人提供服务。而且，传统财政制度下，社会对国家的主流看法是：国家是一个有机体，是社会的心脏，因此，国家在整个社会分配中居核心的位置。在涉及利益分配时，排列顺序都是先国家、后集体、再个人，个人在整个社会中处于从属的地位。所以，从表面上看，传统财政制度服务的是国家，是企业，是各种单位，而不直接面对个人。

公有制下的财政制度，国家财政与企业财务基本上是重叠的。财政直接介入社会生产和再生产活动，形成了高度集中、统收统支的供给型财政，财政直接供应国营企业资金，集中企业尽可能多的资金，集中各种收入，甚至包括折旧基金。国家通过规定企业的财务会计制度，稳定了作为国家财政基础的国营企业财务。国营企业的一举一动尽在财政的掌控之下。由于整个社会基本上是一个公有制经济的社会，且公有制又是以国有经济为主体的，企业收入构成国家财政收入的重要形式，国家财政对企业财务活动的影响是全方位的。在这种情况下，国家是一个大工厂，企业只是这个大工厂的一个车间。公有制财政基本上不直接从个人那里取得财政收入。财政与个人的关系只是间接的。对国有企业实行的基本上是一种统收统支的制度，企业实现利润要全部上缴给财政，企业扩大再生产的资金全部由财政无偿提供。在很长一段时间内，企业的更新改造活动也受到计划管理，企业提取的基本折旧基金要上缴国库，企业所需的“三项费用”和“四项费用”支出，需要国家财政拨款予以解决。

公有制财政下，国家财政支出主要面向公有制企业所在的城镇，虽也有支农支出，但数量不多。公有制财政下，农村对国家财政的贡献主要不是通过农业税收体现，而是通过工农产品剪刀差的形式表现出来的。因此，在很大程度上，公有制财政是偏向城市的财政，是城市型财政。

2.2.4　传统财政制度的基本特征之三：对价格的全面干预

计划经济条件下，价格和市场在资源配置中的作用都没有得到重视，基本上没有正式市场的存在，而且，计划经济条件下，各种经济主体的利益缺乏独立性。没有市场，就谈不上以市场失效作为国家财政干预的前提，也就没有以市场失效为前提的财政制度。

在计划经济条件下，价格是经济核算工具，政府定价广泛存在，价格或高或低取决于政府的调控目标，而且，价格一旦确定，就长期保持稳定。计划价格体系的建立和运转，是在财政的支持下运行的。一方面，执行计划价格，企业所得到的盈利国家要拿走，另一方面，计划价格导致的亏损，财政通过冲抵自身收入，维持企业的正常运转。农产品计划价格过低，但国家通过支农支出，支持农业的发展。但就整体而言，价格补贴所占的规模较小。计划价格的政策导向非常强烈。价格虽然由计划部门定，但财政通过对不同产品的纯收入水平，设置了因产品而异的流转税差别税率，保证不同产品能获得大致相同的税后利润。

市场经济条件下，价格主要是由市场决定的。国家对一些价格的直接影响表现在市场失效的范围内。国家对自然垄断行业的产品和服务的价格进行规制。财政对市场价格的影响主要是间接的，国家执行财政宏观调控政策对市场价格的影响有两个方面：一是扩张性财政政策可能拉升某些产品和服务的需求，提高这些产品和服务的价格；二是紧缩性财政政策会压低某些产品和服务的需求，降低这些产品和服务的价格。

2.2.5　传统财政制度的基本特征之四：对初次分配产生广泛直接的影响

传统财政制度下，财政是社会再生产的一个重要环节。财政与初次分配有着密切的关系。在计划经济条件下，凭借生产要素取得的收入属于初次分配范畴。传统财政直接介入社会生产活动，直接参与初次分配。财政在国民收入分配中的地位，国家预算集中了约1/3的国民收入，还直接决定积累和消费的关系，影响整个社会的储蓄率、投资率和消费率。工资高低，直接影响财政收支。高工资减少财政收入，增加财政支出；低工资增加财政收入，减少财政支出。财政财力决定了工资调整的幅度。价格的确定，同样受到财政财力的制约。企业成本核算和利润分配，更是直接由国家财政所决定的企业财务制度决定的。

而在市场经济条件下，财政是外在于社会再生产的，是外在于资本和市场的。初次分配属于私人经济活动范围，财政基本上不介入。

2.2.6　传统财政制度的基本特征之五：基本上与收入再分配无关

在传统计划经济体制下，城乡居民几乎没有什么资本收入。整个社会以生产资料公有制决定了国家掌握了绝大部分的资本。城乡居民储蓄存款很少。1952年，城乡居民人民币储蓄存款年底余额为8.6亿元，1978年也仅为210.6亿元；人均储蓄存款余额1952年仅为2元，1978年只达到22元（见表2.2）。资本所带来的收入不公问题基本上可以忽略不计。计划经济国家实现全面就业。在城镇，所有人都是附属于某个单位的，国家建立了统一的工资制度，城镇职工工资有等级之分，但实际上城镇职工工资差距很小，名为按劳分配，实为工资平均主义，工资收入差距较小。不同时期，虽有奖金激励制度，但这种奖金发放的金额很小，不足以改变城镇职工收入的差距。在乡村的人民公社制度下，所有人都有自己所归属的社队，农民劳动赚取工分，但工分差别不大。土地国有制下，个人之间也没有土地收入的差距。这种收入平均的状况是政府实行生产资料公有制和统一的工资计划体系的结果。从支出角度来看，在城镇，居民附属于某个单位的结果是，单位承担了职工的生老病死等一切开支。单位保障制度，决定了财政不用直接承担社会保障的功能。在乡村，财政除了支农支出和五保户等支出外，几乎没有什么支出。从整体上看，财政几乎没有介入收入再分配领域。

表2.2　1952—1978年城乡居民储蓄存款

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司（2005：35）。

而在西方国家，生产资料私有制，初次分配带来的收入差距往往是社会所不能接受的。个人占有的资本悬殊，资本所形成的收入水平差距较大。土地私有制下，个人占有土地不均，也决定了个人间的土地收入差距。不同的劳动者有不同的劳动能力，为了对劳动者进行激励，西方国家居民工资差距远大于计划经济国家。而且不同的劳动者有不同劳动机会，有时难免会失业，从而没有劳动收入。总之，在西方国家，初次收入分配不公是必然的。为了减少收入差距过大给社会带来的震荡，西方国家通常会借助于税收和社会保障工具，调节收入分配，促进社会公平。

西方国家对收入分配的干预程度取决于一国人民对公平的理解。有的公平观强调一个社会最差处境的人的生活状况，有的公平观强调一个社会是否能够给每个人提供均等的机会，有的公平观更加关注结果的平等，有的公平观注重收入的平均主义。每个社会根据各自所接受的公平观，采取对应的收入再分配措施，相应地形成了关于对收入再分配干预各不相同的制度，有注重个人间平等的福利国家，有保障最低生活水平但对其他收入分配干预较少的国家。

2.2.7　传统财政制度的基本特征之六：直接调控宏观经济

在计划经济条件下，投资决策是政府的事。生产资料的公有制力图避免生产资料私有制与社会化大生产之间的矛盾。从理论上看，计划经济能够消除投资的盲目性，从而避免经济的波动。计划经济国家一般通过控制基本建设投资和消费规模的膨胀来稳定经济。当经济过热时，国家就会压缩投资计划，减少消费；当经济过冷时，国家就会扩大投资计划。在计划经济国家的公有制经济下，财政与企业利益的高度一致性，以及个人利益基本上被忽略，决定了在计划经济条件下，国家对经济的调控是直接的，没有独立的财政政策，财政在经济稳定中发挥作用是执行计划的结果。

在自由竞争资本主义时期的西方国家，国家基本上不干预经济，许多国家执行的是“夜警国家”职责。政府促进经济稳定的理念等到1929—1933年大萧条发生之后才得到彻底的改变。财政制度对于经济稳定作用表现为财政政策的运用。许多国家接受了凯恩斯主义的财政政策理论，并付诸实践。相应的财政政策可以分为自动稳定器的财政政策和相机抉择的财政政策。前者靠财政制度自身发挥作用。在以所得税为主体的税收收入结构下，累进的所得税制决定了国家可以在经济过热时，收入的增长慢于经济的增长，从而降低边际消费倾向和边际投资倾向，起到抑制私人消费和投资的作用；反之，在经济衰退时，则消费和投资不会下降太多。后者是政府根据宏观经济形势，在经济衰退时，选择减税、增加财政支出或者两者并用的扩张性财政政策；在经济繁荣时，选择增税、减少财政支出或者两者并用的紧缩性财政政策；在经济处于正常运转时期，选择中性的财政政策。一般说来，财政政策在促进就业、物价稳定、国际收支平衡和经济增长上发挥了积极的作用。