第三节 主要内容及核心概念界定
一 主要内容
本研究主要考察美国广播电视体制从“公众委托模式”向“市场模式”的变迁，试图达到的目标有如下几点。
第一，在历史语境中考察美国广播电视体制的变迁，尽可能对之进行全面、清晰的梳理，厘清其变迁的路径，并对其运行机制、具体政策进行细致的研究。
第二，从政治经济学、制度经济学、福利经济学的视角，在国家利益、经济利益、公共利益三者博弈的框架中，分析和评价美国广播电视体制的变迁，探索传媒体制变迁的基本路径。
第三，重点研究“公共利益”在不同管制模式下的演变，探究“公共利益”与传媒体制之间的关系。
以美国广播电视体制的变迁为基本线索，本书以时间为序展开，主体包括五个部分。
第一部分主要介绍美国广播电视业的产生以及美国广播电视体制的初始形态。其中，《1927年广播法》基本上确立了美国广播电视“公众委托模式”的雏形。根据经济学的路径依赖理论，美国广播电视体制的初始形态对其之后的发展有着重要的影响，之后的体制变迁都在这一基础上展开。
第二部分对美国广播电视体制的“公众委托模式”阶段进行研究。在此过程中，《1934年通讯法》是一个研究重点。在美国，广播电视的“公众委托模式”何以得以确立？其规制方式是什么？其价值取向是什么？在该模式下，公共利益如何得以保障？这些问题都在这一部分得到解决。这是本书的核心内容之一。
第三部分主要研究美国广播电视从“公众委托模式”向“市场模式”的演化，这一变化始于20世纪80年代初FCC对广播电视业规制的放松。规制是怎样一步步放松的？每一次法规的修改具体改变了什么？为什么做这样的修改？带来了什么样的影响？这是本研究的又一重点。在这一部分，笔者利用邹突变点检验方法对《1996年电信法》的颁布年是否构成美国广播电视业格局重构的关键年进行了计量实证分析，以增强说服力。这是本研究的创新点之一。
第四部分主要研究《1996年电信法》带来的综合效应。文章从政治福利、经济福利、社会文化福利三个维度考察《1996年电信法》给美国广播电视业、美国社会文化乃至全球媒体、全球文化带来的影响；同时介绍世界各国对媒介商业属性的认识（如英国、德国、日本等）：为什么世界各国传媒体制纷纷转型？转型后带来了什么变化？
第五部分是全文的结论：一是总结美国广播电视体制变迁的基本路径，并分析相关制度保障对政策目标实现的重要性；二是强调适当、有效的政府规制对公共利益实现的重要性；三是分析美国广播电视体制变迁给中国传媒体制改革带来的启示。
二 几个互相关联的核心概念
根据本书的研究对象，在进入正文之前，有一些概念需要明确，它们分别是：政府规制，公共利益，制度、体制与体制变迁。
这些概念之间有着密切的联系，孤立起来很难理解其中任何一个的全面含义——由于频谱资源的公共性，广播电视在各国都被认为是一种公共资源，应该用来满足和实现公共利益。在任何国家，公共利益都不会自动实现，其实现与确保需要有效的政府规制的纳入。因此，实际上，公共利益与政府规制都是在公共事业发展过程中衍生出来的概念。政府对公共事业的规制需要借助相关制度和体制来进行。而制度和体制并不是由政府或者公众单方面决定的，它是一个多方博弈的结果，政治经济条件的变化以及各种利益之间博弈格局的调整会引起体制的变迁。
（一）管制或规制的内涵界定
关于管制或规制（regulation），经济学家、政治学家、法学家对之有不同的理解和界定。
在经济学领域，传播最早的管制定义是由斯蒂格勒（Stigler）于1981年做出的：“作为一种法规（rule），管制是产业所需并主要为其利益所设计和操作的。”在他看来，管制是国家强制力的运用。因此，管制几乎能采取任何手段满足某产业的欲望，最极端的就是增加它们的获利能力。经济学对管制的理论和经验的研究兴趣曾集中在考察某些特殊产业的价格和进入的控制上，如公用事业（电力、管道运输）、通信、交通（公路货运、铁路、航空）与金融（银行、保险、证券）。
在政治科学中，米尼克（Mitnick，1980）提供的定义是：“管制是针对私人行为的公共行政政策，它是从公共利益出发而制定的规则。”此定义的突出之处在于它继承了“法规是按照公共利益来制定的”这一假设。米尼克同时也强调，用公共利益的观点来支持管制的合理性常常纯粹是一种托词，这一目标从表面上看与行政、立法以及司法的决策相一致，而特殊的利益往往已经得到照顾。
在法律学文献中，一个有广泛影响的定义是由吉尔洪（Gellhorn）和皮尔斯（Pierce）在1982年提出的。他们认为，经济管制是“管制者的判断对市场或商业判断的决然取代”[42]。法学上对管制的研究也主要侧重于针对公共事业的政策管制。
由此可见，无论实际效果如何，在经济学家、政治学者以及法学家的眼中，管制（规制）的主体都是政府，管制（规制）的出发点都在于公共利益或者或多或少与公共利益相关。
总的来说，管制（规制）是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。[43]
博弈论（game theory）对管制过程的描述和模拟非常有用。一场博弈是由参与者、它们的目标函数、可能的战略以及博弈规则来界定的。管制的过程是由被管制市场中的消费者和企业，消费者偏好和企业技术，可利用的战略以及规则组合来界定的一种博弈。管制过程的参与人主要是消费者和企业，而管制机构则是博弈的仲裁者或规则的制定者，博弈的规则可能是外生的，诸如法律上的限制或管制机构的特殊政策。
在现实中，消费者和企业不仅在市场上寻求其自身利益，当政府决策影响他们的利益时，他们也会与政府交涉，寻求自身利益——与政府沟通的方式包括申诉、许诺、威胁、提供市场数据以及公开听证会上的证词等。通俗地说，我们基本上可以将管制（规制）视为消费者、企业和管制机构互相结盟并讨价还价的过程。
（二）公共利益的内涵界定
在社会和政治理论中，公共利益是一个简单却饱受争议的概念。有代表性的是舒伯特（Schubert）在1960年曾提出的关于公共利益的三个简洁明了的定义[44]：（1）“唯理主义者的（rationalist）”，指满足大多数选民的政府行为；（2）“理想主义者的（idealist）”，指满足管制者良心的政府行为；（3）“现实主义者的（realist）”，指管制者在相互冲突的利益之间做出的权衡。
无论从何角度来看，“公共利益”都显得振振有词却又不可捉摸——“大多数选民”乃乌合之众，无从界定；“管制者良心”因人而异，不可确定；“权衡”则可能受到各种利益集团的左右与冲击，管制者被俘获的案例比比皆是，难以取得真正的平衡。虽众说纷纭，但有一点可以确定，即公共利益需要靠“政府行为”、靠“管制者”才能实现。然而，政府（管制者）是不是公共利益的真正或者说主要决定者呢？
国内经济学家樊纲认为，在某些条件下，在一定时期内，社会上的多数人可能对某些问题持较为一致的看法（比如说，是否应抵御外来侵略或者是否应加速科技发展等），只要决策者能使每个人或绝大多数人获益，这个问题就比较容易取得一致意见；但是，在另一些问题上，特别是在那些涉及社会中不同人或不同利益集团之间利益分配的问题上，人们的各种特殊利益往往是互相冲突的，这时就难以形成甚至不可能形成任何一致的、可以称得上是公共利益的东西。阿罗的“不可能性定理”所表明的是，社会往往不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使将这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是很不可能的。正因为如此，有些经济理论认为，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实生活中能够起实际作用的公共利益；现实中存在的，只是各种互相冲突的特殊利益。比如，在反垄断问题上，反垄断符合消费者利益，但不符合垄断企业的利益。[45]
因此，正如布坎南（J.Buchanan）所认为的，在与公众有关的决策中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。[46]这种解释将公共利益的达成过程理解为一场多方利益的博弈，就如同“管制（规制）”一样，而博弈的最终结果，则是特定时期、特定领域所谓的“公共利益”。公共利益概念的模糊性及其在实现过程中的机动性与弹性就在于此。笔者以为，这样的界定也许是最符合现实的，相对于政治、社会学者而言，经济学家对问题的界定往往要现实很多，他们关注更多的似乎是“实然”，而非“应然”，因为“应然”多少带有理想主义的色彩。
华人传播学者赵月枝认为，公共利益包含了以下原则：独立——在政治上不为政府或其他利益集团所左右；平等——实现不分等级享受同样的服务；全面——满足不同层次、不同口味的现实需要；多元——反映不同的观点、照顾少数人的兴趣；不迎合——不追求最大的观众数，不一味迎合观众，而是通过节目来培育民主精神，提高公众的文化品位。[47]她没有直接给公共利益下定义，却指出了公共利益应当包含的原则，或者说她给出了其外延。这使得模糊的公共利益似乎变得可以捉摸了。在美国广播电视规制中，FCC也是通过对公共利益外延的一系列界定，才使得实现和维护公共利益具有了可操作性。
（三）制度、体制与体制变迁
《辞海》对“制度”的解释有三种：（1）要求成员共同遵守的按一定程序办事的规格，如工作制度，学习制度；（2）在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系，如社会主义制度、资本主义制度；（3）旧指政治上的规模法度。[48]在本研究中，所能取的是第二种含义。
《辞海》对“体制”的解释也有三种：（1）国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度，如国家体制、企业体制。（2）体裁、格局。（3）艺术作品的体裁风格。[49]显然，本研究所能取的是第一种含义。
从对这两个概念的解释中可以看出，“制度”要宏观一些，“体制”要微观一些。“制度”包含“体制”。笔者认为，相对于某一行业、某一领域而言，如广播电视业，体制是个宏观的概念；相对于制度而言，体制是个中观的概念。体制包含于制度之内，要受到制度的约束甚至被制度所决定。
在制度经济学研究领域，一个广为学者们所接受的“制度”的定义是由T.W.舒尔茨提供的。他将其定义为“管束人们行为的一系列规则”。这一界定同样也具有宏观性，它能将一切“体制”包含其中。
因此，在笔者看来，体制的形成与制度的形成过程具有同一性，从本质上说，它们都是为了能够给人们的行为制定一定的规则，它们不是政策制定者单方面决定的，而是一种多方博弈的结果。正因为如此，约翰·R.康芒斯（Kammons）将制度定义为“限制、解放和扩张个人行动的集体行动”。[50]从本质上说，所有制度与体制确立的过程都是一场博弈、一种交易。因此在经济学中，有“制度交易”一说。有学者认为，制度交易可分为四种[51]。
第一种制度交易直接增加了货币化的净社会所得（国民收入）。其动机和结果都是提高生产效率。当集体行动产生了制度安排的新结构时就会提高生产量。这种变化提高了经济的生产效率并可能被描述成产出空间中向更高生产可能性边界的运动。
第二种制度交易的目的在于直接对收入进行重新分配。
第三种制度交易重新配置了经济机会。它反映了与社会成员之间相互作用方式相关的新的有关政治发言权的社会偏好。
第四种制度交易重新分配了经济优势。它不反映分享价值，却反映了一个强有力的团体保护其自身利益的能力，这里已损害了社会的总体利益。尽管大众意见占到多数，但如果相关利益集团能阻止维护公共利益的努力，那么这就是其有能力维护自身经济优势的一个例子。与前三类制度交易不同——它们都对社会福利做出了积极的贡献，重新分配经济优势的制度交易完全是对社会福利的重新分配。
这类制度变迁的产生背景对于理解制度和制度变迁是至关重要的。制度确立、制度变迁的出发点和结果不一定都是提高生产率、增加社会福利，很多时候，其确立与变迁只是多方博弈格局下的一种无奈的均衡。根据制度而确立的体制同样如此。因此，并非所有的体制变迁都是进步，也并非所有的体制变迁带来的都是社会福祉的增加。
在对管制（规制）、公共利益、制度/体制进行界定的过程中，我们没有离开一个名词——博弈。基于此，本研究也离不开这个框架，那就是在政治利益、商业利益和公共利益博弈的框架中研究美国广播电视体制的变迁。
[1] 〔美〕丹尼尔·W.布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第18页。
[2] 《1934年通讯法》（Communications Act of 1934）明确阐述了其颁布的目的：AN ACT TO provide for the regulation of interstate and foreign communication by wire or radio，and for other purpose。
[3] 根据《1934年通讯法》，“Public interest，convenience and necessity would be served thereby”这一标准沿用了美国公共事业管理中对“公共利益”的界定。
[4] 本书对“公众委托模式”和“市场模式”的界定参照了阿纳斯塔西娅·贝德纳斯基在《从多样到同一：美国〈1996年电信法〉影响下的大规模兼并及市场模式的失败》一文中的定义。事实上，《1996年电信法》后，美国广播电视依然是在“公众委托模式”下运行，只是它改变了内在的运行机理，使得“公众委托模式”名存实亡，而“市场模式”成为实践中的主流。对于这两种不同的广播电视规制模式，其他学者也有类似的界定——理查德·R.萨拉贡撒在《公共利益概念沿革：信托模式让位于市场方式》一文中将前者界定为“信托模式”，而将后者界定为“市场方式”；单波在《关于当前美国媒介改革运动的观察与分析》中将前者界定为“托管制度”；鞠宏磊在《媒介产权制度——英美广播电视产权制度变迁及其对我国的启示》中将二者分别界定为“公共信托模型”和“私人市场模型”。其实质大同小异。为叙述方便，本研究统一采用“公众委托模式”与“市场模式”的说法。
[5] 《1996年电信法》（Telecommunication Act of 1996）颁布的目的在于：TO promote competition and reduce regulation in order to secure lower prices and higher quality service for American telecommunications consumers and encourage the rapid deployment of new telecommunications technologies。
[6] 〔美〕克里斯多佛·H.斯特林：《美国通信产业所有权问题和〈1996年电信法〉：分水岭抑或始料未及的结果？》，转引自金冠军、郑涵《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005，第295～308页。
[7] 〔美〕阿纳斯塔西娅·贝德纳斯基：《从多样到同一：美国〈1996年电信法〉影响下的大规模兼并及市场模式的失败》，转引自金冠军、郑涵《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005，第211～333页。
[8] 〔英〕约翰·基恩：《媒体与民主》，刘士军等译，社会科学文献出版社，2003，102页。
[9] 〔美〕罗伯特·W.麦克切斯尼：《富媒体 穷民主：不确定时代的传播政治》，谢岳译，新华出版社，2004，第7～16页。
[10] 〔英〕丹尼斯·麦奎尔：《麦奎尔大众传播理论》，崔保国、李琨译，清华大学出版社，2006，第70页。
[11] 〔英〕丹尼斯·麦奎尔：《麦奎尔大众传播理论》，崔保国、李琨译，清华大学出版社，2006，第71页。
[12] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，327～328页。
[13] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，329～330页。
[14] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，第333页。
[15] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，第332页。
[16] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，第335页。
[17] 〔美〕詹姆斯·沃克、道格拉斯·弗格森：《美国广播电视产业》，陆地、赵丽颖译，清华大学出版社，2005，第83页。
[18] 〔美〕詹姆斯·沃克、道格拉斯·弗格森：《美国广播电视产业》，陆地、赵丽颖译，清华大学出版社，2005，第73～78页。
[19] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，第301～310页。
[20] 谢国平：《改变世界的搏击——西方信息业大兼并透视》，复旦大学出版社，1999，第95～105页。
[21] 鞠宏磊：《媒介产权制度——英美广播电视产权制度变迁及其对我国的启示》，四川大学出版社，2006，第59～63页。
[22] 〔加〕赵月枝：《公共利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》1998年第2期，第25～42页。
[23] 单波、刘学：《关于当前美国媒介改革运动的观察与分析》，“中美媒介生态与媒介改革”国际会议提交论文，2005年11月。
[24] 〔英〕约翰·基恩：《媒体与民主》，刘士军等译，社会科学文献出版社，2003，第6～10页。
[25] 〔英〕詹姆斯·卡伦：《媒体与权力》，史安斌译，清华大学出版社，2006，第239～240页。
[26] 〔美〕罗伯特·W.麦克切斯尼：《富媒体 穷民主：不确定时代的传播政治》，谢岳译，新华出版社，2004，第21页。
[27] 〔英〕詹姆斯·库兰：《对媒介和民主的再思考》，见〔美〕米切尔·古尔维奇编《大众媒介与社会》，杨击译，华夏出版社，2006，第121～122页。
[28] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，序言。
[29] 〔加〕赵月枝：《公共利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》1998年第2期，第25～42页。
[30] 夏倩芳：《公共利益与广播电视规制——以英国和美国为例》，博士学位论文，武汉大学新闻与传播学院，2004，第87页。
[31] 〔美〕菲利普·纳波里：《基础原则和传播决策》，转引自金冠军、郑涵《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005，第38～53页。
[32] 〔荷〕简·冯·库伦伯格，〔英〕丹尼斯·麦奎尔：《媒体政策范式的转型：论一个新的传播政策范式》，见金冠军、郑涵《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005，第15～35页。
[33] 〔荷〕乔·巴德尔，里因·海因斯：《贴近民众的传媒模式：超越市场机制和政府管制模式》，转引自金冠军、郑涵《国际传媒政策新视野》，上海三联书店，2005，第58～80页。
[34] 〔英〕詹姆斯·卡瑞、珍·辛顿：《英国新闻史》（第六版），栾轶玫译，清华大学出版社，2005，第336～337页。
[35] 〔英〕詹姆斯·库兰：《对媒介和民主的再思考》，见〔美〕米切尔·古尔维奇编《大众媒介与社会》，杨击译，华夏出版社，2006，第144页。
[36] 李良荣：《论中国新闻改革的优先目标》，《现代传播》2007年第4期，第1～3页。
[37] 温家宝：《政府工作报告——2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上》。
[38] 〔英〕丹尼斯·麦奎尔：《麦奎尔大众传播理论》，崔保国、李琨译，清华大学出版社，2006，第159页。
[39] 这一学派着重于研究在媒体内容的生产、分配与交换中，权力扮演了什么角色。该流派的历史较长，可以追溯到20世纪30年代丹尼利恩（Danielian）对美国电报电话公司的研究和20世纪50年代史麦塞（Dalls W.Smythe）对美国媒体工业结构的分析。
[40] 宋建武：《媒介经济学——原理及在中国的实践》，中国人民大学出版社，2006，第11～12页。
[41] 经济/工业的视角将媒介看作经济实体来观察不同的媒介和不同状况下媒介的特征和区别；政治经济学视角来自批判学派，这种观点的概念来自对资本主义的批判，涉及媒介所有权的集中和商业化；公共利益的视角主要是从公众兴趣的角度检视媒介结构；传媒专业的视角则是从媒介内部和专业主义的角度来检视媒介机构。
[42] 经济学界、政治学界、法学界对regulation的定义分别见〔美〕丹尼尔·F.史普博《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第29页，第37页，第34页。
[43] 〔美〕丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第45页。
[44] 〔美〕丹尼尔·F.史普博：《管制与市场》，余晖等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第37页。
[45] 樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店、上海人民出版社，1999，第163页。
[46] 樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店、上海人民出版社，1999，第163页。
[47] 〔加〕赵月枝：《公共利益、民主与欧美广播电视的市场化》，《新闻与传播研究》1998年第2期，第25～42页。
[48] 辞海编辑委员会：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社，1979，第185页。
[49] 辞海编辑委员会：《辞海》（缩印本），上海辞书出版社，1979，第228页。
[50] 〔美〕丹尼尔·W.布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第52页。
[51] 〔美〕丹尼尔·W.布罗姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社，2006，第295页。