第三章 陕西省城镇用地分布格局与增长态势

第一节 陕西省城镇化及用地分布概况

一 城镇化水平的发展现状

综合陕西省城镇化发展的基本情况来看，陕西省现辖延安市、西安市、汉中市和咸阳市等10个地级市和1个杨凌高科技农业示范区，总面积约205624.3平方公里，共107个县（区、市）。从数量上看，全省现有县级市3个、市辖区24个、县80个、街道办事处175个、镇922个、乡648个。从等级结构上看，全省现有特大城市1个，占3.0%；大城市3个，占9.1%：中等城市8个，占24.2%；小城市21个，大中城市数量明显偏少（见表3-1）。

表3-1 陕西省城市分布统计表

2010年，全省城镇化率为46.5%，低于全国同期平均水平49.7%，其中城镇化率最高的西安市为68.8%，最低的安康市仅为34.0%，两者相差2倍；安康市的城镇人口比重最高，为98.67%，榆林市最低，仅为76.22%，两市相差1.3倍；人均GDP最高的为榆林市，与最低的商洛市相差40315元，是商洛市的4.3倍；地均GDP最高的杨凌区为5031万元/平方公里，最低的安康市仅为140万元/平方公里，两者相差4891万元/平方公里，前者是后者的近36倍（吴涛，2012）（见表3-2）。

表3-2 2010年陕西省各地市城镇基本情况

近年来，陕西省城镇化步伐不断加快，2000～2009年，全省城镇人口增加了465万人，城镇人口比重由26%增加到44%。从图3-1可以看出，陕西省近12年的城镇人口比重大致呈增长趋势，且略有波动。陕西省是我国西部地区的重要省份，在国家实施西部大开发战略中发挥着重要的作用，面临着较大的发展机遇。但也可以看出，陕西省近年来城镇化水平与速度和全国的差距非但没有缩小，反而在逐渐扩大，这与陕西省建设西部地区强省的发展目标不相适应。

图3-1 1998～2009年陕西省城镇人口比重变化趋势

陕西省的城镇化目前呈现如下的一些特征（庄栋，2012）。

（1）农村就业的非农化。在农村地区，从事农业劳动的劳动力逐渐减少，从事第二、三产业的劳动力逐年增加，2002年陕西省农村劳动力有1363万人，在外务工人员有220万人左右，乡镇企业就业人数为400万人，从事第二、三产业的劳动力已经接近农村劳动力的一半。

（2）城镇体系松散，结构不紧密。大中小城镇之间缺乏产业分工，大中城市产业链没有向小城镇延伸；小城镇之间缺乏紧密的横向联系；大部分县城和建制镇仅仅是由行政中心而派生出来的商业、交通中心，城镇之间无共享基础设施的条件与要求。

（3）城市规划滞后于建设需要。许多地市城区建设总体规划虽然已经通过审批，但是各项专业规划不到位，协调性欠佳，详细规划覆盖率较低，前瞻性不强，一定程度上影响到建设的速度、质量和效益，与加快发展的要求不相适应。小城镇建设规划普遍层次较低，缺乏长期发展的持续性，功能定位不明晰，与区域资源、产业特点、文化传统结合不够紧密，缺乏地域特色。

（4）第二、三产业发展缓慢。工业经济的发展处于初级阶段，结构不合理的矛盾比较突出。以商贸流通服务为主的第三产业发育不足，能提供的就业岗位较少，吸纳转移农村富余劳动力的空间有限，对城市经济发展的支撑不够。

（5）城镇居民文明素质有待提高，城镇管理亟待加强。在一些城镇，居民基本素质、文明程度、文化水平有待进一步提高，长期以来的行为习惯亟须改变。有的城镇建成以后，由于缺乏科学管理的制度和队伍，出现了基础设施毁坏，乱搭乱建，乱停乱放，污水满街流，垃圾满天飞等不良现象，很大程度上阻碍了城镇化长足发展的进程。

图3-2 陕西省“十二五”城镇化发展规划

陕西省城镇化发展方向可以从全省的“十二五”城镇化发展规划（见图3-2）看出，陕西省未来20年的城镇空间布局结构是：“一线两带”，一核多中心，带动南北两翼城镇发展。“一线”是指陇海铁路陕西段及GZ45宝潼段；“两带”是指高新技术产业带和星火产业带。“一核”是指西安都市圈，“多中心”是指省域内其他区域性中心城市。未来的关中地区将发展成为城市群，并向周边辐射和扩散，带动陕南、陕北两翼地区产业与城镇发展。陕北长城沿线及陕南汉江沿线形成一些工业和第三产业发展迅速的区域性中心城市。西安和咸阳市区跨渭河两岸一体发展，重点发展高新技术产业、新型制造业和装备工业，成为西北地区的教育、科技、信息、金融、服务业等第三产业发达的区域中心，世界历史文化和国际旅游名城，人居环境优美的现代化城市。宝鸡、渭南、延安、榆林、汉中、安康等积极向区域性综合中心城市发展。铜川、商洛、杨凌依托西安，增强经济实力，扩大规模，突出各自特色和优势。县级市发挥自身优势，发展特色经济，增强城市综合实力。小城镇建设以县城为重点，以县域经济发展为基础，改善能源、交通、通信等基础设施，实现城镇的协调发展。到2020年，全省设市城市将达到43个。其中，关中20个；陕北11个；陕南12个。全省城镇人口将达到2190万人（总人口为4050万人），城镇化水平为54%，城镇人口超过乡村人口，社会结构将由乡村型转为城镇型。

二 城镇用地总体概况

（一）城镇概况

按照陕西省行政区划（2010年），陕西省共有11个地级市（区），3个县级市，80个县，24个市辖区，922个镇，648个乡以及175个街道办事处，27310个村民委员会，1695个居民委员会。

陕西省各市（区）面积如表3-3所示。

表3-3 陕西省各市（区）面积

陕西省城市、建制镇数量如表3-4所示。

表3-4 陕西省城市、建制镇数量

（二）城镇用地分布与类型

根据陕西省土地利用现状调查，2009年底，全省城镇用地总面积为177520.62公顷。陕西省各市（区）城镇用地面积见表3-5所示。

表3-5 陕西省各市（区）城镇用地面积

陕西省城镇用地面积最大的是西安市，占全省城镇用地面积的30.60%；其次为渭南市、榆林市和咸阳市，占全省城镇用地面积都在10%以上；最小的是杨凌区，只占全省城镇用地面积的1.30%。就地区而言，关中城镇用地面积最大，占全省城镇用地面积的69.20%，陕北占18.78%，陕南占10.02%。

土地分类是基于特定目的，按一定的标准，对土地进行不同程度的概括、归并或细分，区分出性质不同、各具特点的类型的过程。按照第二次土地调查规范对土地利用现状分类的要求，城镇用地分析所对应用地类型包括商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施、其他土地等类型。

陕西省城镇用地类型面积所占比例见表3-6所示。

表3-6 陕西省城镇用地类型面积

其中，城市用地中住宅用地占比最高，达35.86%，其次为工矿仓储用地和公共管理与公共服务用地，分别为19.29%和18.15%，再次为交通运输用地，占总面积的13.92%。水域及水利设施用地最少，只占0.34%。在建制镇用地中，同样是住宅用地占比最高，为40.60%，其次为工矿仓储用地和公共管理与公共服务用地，分别为23.27%和13.59%，再次为交通运输用地，达9.98%，水域及水利设施用地最少，只占0.36%。

陕西省城镇用地中，住宅用地占比最高（38.47%），工矿仓储用地其次（21.49%），公共管理与公共服务用地再次（15.63%），之后是交通运输用地（11.75%），商服用地（7.56%）等。

陕西省城市用地为79561.93公顷，建制镇用地97958.69公顷。城市用地占总用地的45%，建制镇用地占总用地的55%，建制镇用地占比相对较高。

（三）城市基本情况

以地理划分，可分陕北、关中、陕南三个区域。陕北包括延安市、榆林市两市；关中包括西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川市、渭南市、杨凌区六市（区）；陕南包括汉中市、安康市、商洛市三市。陕北是高原地区，占地面积最多，为全省面积的45%；陕南地区较多为山地，占全省面积的36%；剩下的关中平原地区，占地面积最小，仅为19%。

西安市城市用地面积占陕西省的一半以上，达到50.65%，其次是咸阳市，占9.95%，宝鸡市为8.34%，渭南市为7.63%，商洛市最小，仅占1.37%；按区域来看，关中地区所占全省面积为83.66%；陕北两市合计占9.81%；陕南三市城市用地面积最小，只占全省的6.53%。

（四）建制镇基本情况

截至2009年底，陕西省共有建制镇922个，各市（区）建制镇数量分布参阅表3-4。从表中可以看出，地级市平均建制镇数量多在100个左右，汉中市建制镇数量最多，为136个，杨凌示范区最少，只有1个。其中铜川市、西安市的建制镇数量较少。

图3-3 陕西省各市（区）建制镇用地面积结构

陕西省各市（区）建制镇用地面积与所占比例见表3-5和图3-3所示，可以看出榆林市建制镇用地面积最大，占比最高，其后依次是渭南、咸阳、西安、宝鸡关中四市，杨凌示范区面积最少，无建制镇用地。

根据陕西省国土资源厅第二次调查的结果，陕西省各市（区）内2009年建制镇用地情况见表3-7至表3-16所示。

表3-7 西安市建制镇用地面积

西安市共有36个建制镇，建制镇总面积为14048.24公顷，西安建制镇的平均面积为390.23公顷/个。

表3-8 铜川市建制镇用地面积

铜川市共有10个建制镇，建制镇总面积为1775.54公顷，铜川建制镇的平均面积为177.55公顷/个。

表3-9 宝鸡市建制镇用地面积

宝鸡市共有102个建制镇，建制镇总面积为10853.87公顷，宝鸡建制镇的平均面积为106.41公顷/个。

表3-10 咸阳市建制镇用地面积

咸阳市共有106个建制镇，建制镇总面积为12458.87公顷，咸阳建制镇的平均面积为117.54公顷/个。

表3-11 渭南市建制镇用地面积

渭南市共有111个建制镇，建制镇总面积为17166.19公顷，渭南建制镇的平均面积为154.65公顷/个。

延安市共有85个建制镇，建制镇总面积为8275.56公顷，延安建制镇的平均面积为97.36公顷/个。

表3-12 延安市建制镇用地面积

表3-13 汉中市建制镇用地面积

汉中市共有136个建制镇，建制镇总面积为8629.23公顷，汉中建制镇的平均面积为63.45公顷/个。

表3-14 榆林市建制镇用地面积

榆林市共有117个建制镇，建制镇总面积为17248.29公顷，榆林市建制镇平均面积为147.42公顷/个。

表3-15 安康市建制镇用地面积

安康市共有112个建制镇，建制镇总面积为3521.43公顷，安康市建制镇平均面积为31.44公顷/个。

表3-16 商洛市建制镇用地面积

商洛市共有92个建制镇，建制镇总面积为3981.47公顷，商洛市建制镇平均面积为43.28公顷/个。

杨凌示范区所在地为城市用地，另有一个玉泉镇。玉泉镇面积统计在杨凌示范区内，因此杨凌示范区有建制镇，但建制镇用地为0。

图3-4 陕西省各市建制镇平均用地面积

陕西省建制镇平均用地面积如图3-4所示。从图中可以直观地看出关中地区五个城市中，西安市建制镇平均用地面积最大，这与西安市发展程度有关，宝鸡市建制镇平均用地面积最小，这与宝鸡市的地形紧密相关；陕北地区的榆林市建制镇的平均面积仅次于咸阳市，这也与榆林市地形有直接关系；陕南三市的平均用地面积较小，这与陕南的山地地形是分不开的。

（五）城镇用地类型、面积分析

陕西省城镇用地类型按城市用地和建制镇用地见图3-5所示。

图3-5 陕西省城市用地类型结构

在陕西省城市用地中，住宅用地占比最大，为35.86%，工矿仓储用地次之，占19.92%，公共管理与公共服务用地（18.15%）和交通运输用地（13.92%）也在10%以上，商服用地占7.42%。

图3-6 陕西省建制镇用地类型结构

对比城市用地，陕西省建制镇用地中，占比最高的仍为住宅用地（40.60%），且比城市用地占比高（35.86%），工矿仓储用地占23.27%，公共管理与公共服务用地占比为13.59%，较城市用地占比略小（18.15%），商服用地为7.67%。

城市与建制镇各类用地面积横向对比见图3-7所示。

图3-7 陕西省城市与建制镇各类用地面积对比

对比可知，陕西省整体城市商服、工矿、住宅、水利和其他用地小于建制镇对应类别；而城市公共、特殊、交通用地大于建制镇对应类别。

具体类别见表3-17至表3-24分类显示。

表3-17 陕西省城镇各类商服用地类型面积占比

陕西省城市中商服用地和建制镇商服用地分布类似，都是批发零售用地面积最多，住宿餐饮次之。整个城镇商服用地中，批发零售用地占商服用地的39.24%；住宅餐饮用地占商服用地的23.57%；商务金融用地占商服用地的15.85%；其他商服用地，占商服用地的21.33%。城镇商服用地中，批发零售用地所占比例最高，占近4成，而商务金融用地比例为15.85%。提高商服用地的利用效率，可以从挖掘商务金融用地的潜力入手。

表3-18 陕西省城镇工矿仓储用地类型面积占比

陕西省工矿仓储用地面积合计38000多公顷，城市工矿仓储用地面积15000多公顷，建制镇工矿仓储用地2200多公顷。其中工业用地占工矿仓储用地的86.95%；仓储用地占工矿仓储用地的13.05%。

陕西省城镇住宅用地面积合计68000余公顷，城市住宅用地面积28000多公顷，建制镇住宅用地面积近4万公顷。其中城镇住宅用地达98.18%，农村住宅用地面积占1.82%。

表3-19 陕西省城镇住宅用地面积占比

表3-20 陕西省城镇公共服务用地类型面积占比

陕西省公共服务用地面积城镇共计27000多公顷，城市公共服务用地14000多公顷，建制镇公共服务用地面积13000多公顷。机关团体用地5500多公顷，占公共服务用地的19.97%；新闻出版用地占0.76%；科教用地比例最大，占43.75%；医卫慈善用地占6.76%；文体娱乐用地占5.05%，相对较小；公共设施用地占10.11%；公园与绿地占9.37%；风景名胜设施用地占4.22%。

表3-21 陕西省特殊用地面积占比

陕西省城镇中特殊用地面积共计2700多公顷，其中城市面积共计1800多公顷，建制镇面积共计870公顷。其中军事设施用地1800多公顷，占到了69.22%；使领馆用地较少，不足2%；监教场所用地350多公顷，占特殊用地的13.12%；宗教用地180多公顷，占特殊用地的6.84%。

表3-22 陕西省城镇交通用地类型面积占比

陕西省城镇交通用地面积共计2000多公顷，其中城市面积共计11000多公顷，建制镇面积近10000公顷，交通用地面积主要集中于街巷用地，占交通用地面积的85.89%。

表3-23 陕西省城镇水利用地类型面积占比

陕西省城镇水利用地600多公顷，其中城市水利用地面积共计260多公顷，建制镇水利用地面积共计350多公顷。其中，沟渠270多公顷，占水利用地面积的44.4%；水工建筑250多公顷，占城镇水利用地面积的40.26%；河流水面80多公顷，占水利用地面积的13.37%；内陆滩涂面积较少，占水利用地面积的1.97%。

表3-24 陕西省城镇其他用地面积占比

陕西省城镇其他用地包括空闲地和设施农用地两部分，总计5726.37公顷。其中城市其他用地共计2169.96公顷，建制镇其他用地面积共计3556.41公顷。空闲地有4417.82公顷，设施农用地有1308.55公顷。

三 城镇用地空间分布分析

城镇用地的空间分布，与自然、经济、人口等多种因素相关，因而，每一个城市，在其发展的过程中，由于多种因素的综合作用，最终表现出不同的空间分布，正确分析城镇用地的空间分布，有利于我们根据实际情况，科学制订城市发展规划，引导城市有效发展。

2009年，陕西省各市城市用地与建制镇用地的面积见表3-3。

根据表3-5所列数据，绘出陕西省城市与建制镇用地的大致分布示意图（见图3-8）。

图3-8 陕西省城市用地分布示意

图3-9 陕西省建制镇用地分布示意

图3-10 陕西省城镇用地分布示意

由图3-8可以看出，城市用地主要分布在关中地区，陕北与陕南地区虽然总面积较大，但是由于自然地理条件的限制，城市用地面积均明显偏小。10个城市中，城市用地面积明显大于其他城市面积的是西安，占整个省城市用地的一半以上，由于西安面积有限，所以应该寻求有效提高土地利用效率的方法。

从图3-9来看，建制镇用地也主要分布在关中地区，但不同的是，相对于城市用地来讲，建制镇用地的面积差异较小。近年来，陕北由于石油资源的开发，经济发展速度明显加快，建制镇的面积迅速扩大，尤其是榆林市。而由图3-10所示，陕西省城镇用地分布趋势和城市用地、建制镇用地分布趋势一样，主要分布在关中地区，陕北地区次之，陕南地区分布最少。

四 城镇化与城镇用地存在的问题

陕西省城镇化进程虽然不断发展，这几年也取得了快速增长，但仍有很多问题，城镇用地也存在很多隐患，具体而言，有以下六点。

1.城镇化水平仍显落后，城镇用地规模总体偏小

城镇化水平相对于全国仍显落后。2010年全省城镇化水平落后于全国平均水平3.10个百分点，与福建、广东、吉林等东部省份差距较大，与内蒙古、重庆等周边省（市）相较也存在一定差距，见图3-18与图3-19所示。

城镇规模总体偏小。全省10个地级市市辖区平均人口规模较全国少5万人，建制镇平均人口规模仅相当于全国平均水平的3/4；全省近80%的县城建成区面积不足10平方公里，70%以上的建制镇建成区面积小于1平方公里。

陕西省城镇化水平及人均城市用地面积与全国和部分省份对比见图3-11、图3-12所示。

图3-11 陕西省与东部省份城镇化水平及人均城市用地面积对比

图3-12 陕西省与周边省份城镇化水平及人均城市用地面积对比

注：图3-11、图3-12中“人均城市用地（平方米/人）”数据是由《中国统计年鉴2011》中“城市人口密度（人/平方公里）”数据推算而得。

2.土地投入产出比不高

城镇非农产业发展对劳动力吸纳能力仍然较低。陕西省主要大中城市非农产业中技术密集型和资本密集型产业较多的特征决定了其单位投资的劳动力需求少、就业吸纳能力低。“十一五”期间，全省非农产业产值每增加1亿元能够带动增加220个城镇就业，仅相当于全国平均水平的81%。

小城镇产业基础薄弱仍是县域城镇化发展的瓶颈。全省922个建制镇中只有160多个初步形成了特色产业，已形成的特色产业因产业链短、附加值低，对县域经济带动效应不强；县域产业园区建设起步晚，建设条件差距较大，对小城镇发展县域城镇化的推动力尚未显现。

3.城镇建设缺乏特色，城镇设施水平偏低

小城镇建设缺乏特色、城镇化质量亟待提高。城镇建设尤其是小城镇建设对自身的历史文化内涵和自然景观特色挖掘不够，城镇形态建设、建筑景观千城一面，缺乏自身特色。

城镇设施水平偏低。陕西省城镇设施水平与全国平均水平相比存在较大差距；小城镇设施建设严重滞后。县城人均市政公用设施投资比重低于全国平均水平10个百分点，建制镇人均市政公用设施建设投入仅相当于全国的56.16%。83个县城只有22个生活垃圾无害化处理场，处理率只达到7.1%，建制镇基本没有污水和垃圾处理设施。

4.城镇化发展不均衡，用地水平差异明显

城乡二元结构依旧明显。城乡发展不均衡现象显著，城乡固定资产投资、城乡居民收支等差距均逐步扩大；城乡在社会保障、户籍等方面的差别与隔阂显著，进城人口“两栖化”现象普遍存在，相当一部分人在城镇居住但未在城镇落户。

城镇化发展不均衡问题比较突出。全省10个地级市容纳城镇人口占全省城镇总人口的47.6%，83个县城（市）城镇人口仅占全省城镇总人口的29.5%，建制镇城镇人口占全省的22.9%。各层级城镇或区域内部发展也不均衡。

5.城镇用地管理水平较低

城镇规划和建设管理的方式整体比较落后。城镇规划和建设管理的手段较为单一，公众参与城镇规划与建设管理的平台亟待建立和完善；城镇规划和建设管理的信息化水平较低，基层县、镇的城镇规划和建设管理人员较缺乏，相关机构设置不完善；城镇规划和建设管理的政策法规体系仍待进一步完善，相关的行政、财政、利益分配等管理政策和法规有待进一步规范。

6.资源环境制约凸显，生态安全问题突出

随着人口和产业不断向城镇集聚，资源紧缺、环境污染、灾害频发等影响城镇安全的问题日益凸显（邹德慈，2010）。关中地区由于城镇、人口和产业的高度聚集，资源环境压力进一步增大，主要城市用地紧张、交通拥挤、环境污染等问题比较突出；陕北地区水土流失、土地沙化及水资源破坏和水源污染、地表塌陷等次生环境问题突出，资源性缺水和生态超载对城镇发展的威胁比较严重；陕南地区城镇发展与生态环境保护之间的矛盾较为突出，城镇用地缺乏，洪涝及泥石流灾害频发，客观上对城镇空间的进一步拓展造成了制约。

五 城镇化与城镇用地面临的挑战

在新的时期，国内外形势和新的发展又给陕西省城镇化发展和城镇用地优化带来了诸多挑战。

1.新时期的社会矛盾使城镇化与城镇用地发展面临考验

虽然陕西省经济发展进入高速增长时期，但如果经济发展不能惠及广大民众，社会发展将会面临新的挑战，城镇化发展也将会受到制约；区域差距、城乡差距、贫富差距持续扩大，将会威胁社会和谐，抑制消费需求，加剧社会不稳定，进而影响城镇化的稳定发展。2009年和2005年相比，关中、陕北、陕南三大区域人均GDP由2∶2.6∶1变为2∶3.5∶1，省域城乡居民收入差额由6220元增加为10691元，2010年扩大到11590元。因此，能否在社会矛盾凸显期间实现经济稳定增长和城镇化持续发展，将是全省未来发展面临的新的挑战之一。

社会矛盾同时也会影响城镇土地利用空间的合理布局，因此必须谨慎面对这一挑战，加强合作和扩大中产阶层群体，为陕西城镇化的平稳健康发展、城镇用地的可持续发展和合理布局提供良好的基础。

2.城镇用地投入产出比不高

城镇非农产业发展对劳动力吸纳能力仍然较低。陕西省主要大中城市非农产业近年来随着社会经济水平的持续快速发展，城镇用地不断扩张，与之伴随的是土地有偿使用制度的不断完善，促进了土地市场的发展。我国规定只有城市规划区内的国有土地才可以进入土地交易市场，为了追求土地财政，部分地方政府盲目扩大城镇用地。这种“摊大饼”式的城镇用地扩张，不仅侵占了许多优质耕地资源，同时造成了城市土地的大量闲置，浪费了资源。部分地区城镇用地已经面临总量失控、结构失衡的严峻局面，拖累城乡发展和经济社会建设。有学者指出，目前我国城镇用地规模增长系数超过了2，远远高于国际公认的1.12的合理水平。城镇用地的粗放利用和粗放发展，严重阻碍了城镇功能的正常发挥和城镇综合质量的合理提高，且反向降低了城镇的承载能力（王宗鱼，2009）。近10年来，陕西省的城镇化水平以每年超过1%的速度快速增长，经济发展的需要和城镇人口的压力要求城镇用地扩张来容纳发展，更要求城镇用地的合理发展，这就给陕西省城镇用地的发展带来了压力和挑战。

陕西省城镇化进入快车道，城镇用地扩张速率也与日俱增。用地规模快速扩张，但土地节约集约利用较差：一方面，大中城市和部分建制镇规划大广场、宽马路以及范围广阔的开发区，土地资源浪费严重；另一方面，新增用地的相对低成本使用地单位粗放利用土地，没有珍惜土地资源（许杨、许岳峻，2009）。与此同时，城镇内部的老城区现存低密度、低容积率各类用地投入产出比过低，并未挖潜利用。小城镇产业基础薄弱仍是县域城镇化发展的瓶颈。全省922个建制镇中只有160多个初步形成了特色产业，已形成的特色产业因产业链短、附加值低，对县域经济带动效应不强；县域产业园区建设起步晚，建设条件差距较大，对小城镇发展县域城镇化的推动力尚未显现。

3.城镇用地集约利用水平不足

与其他省份相比，城镇化和城镇用地水平相对较差。城镇化水平相对于全国仍显落后，2010年全省城镇化水平落后于全国平均水平3.98个百分点，与福建、广东、吉林等东部省份差距较大，与内蒙古、重庆等周边省（市）相较也存在一定差距。

4.大规模劳动力转移给城镇用地带来了巨大挑战

“十二五”时期是我国城镇化高速度、大规模推进的关键时期，大批农村人口涌入城镇，给城镇化发展带来巨大挑战。一方面，大量农村人口进城对城镇保障性住房、基础设施和公共服务设施提出扩容增量提质的要求；另一方面，大量农村劳动力进城对城镇扩大就业空间提出了新的要求^［102］。增强城镇设施服务功能、拓展城镇的就业空间，将成为今后一段时期内推进全省城镇化发展的关键问题。

600万农民进城，给城镇用地提出严峻的考验，合理地提供城镇用地，合理地布局城市用地发展，成为陕西省城镇用地面临的迫切任务。

5.村庄人口的持续减少提出了重构城镇居民点体系的要求

伴随着农村劳动力向城镇的转移，农村居民点人口持续减少，农村设施配套成本增高，现有居民点格局下实现基础设施向农村延伸和城乡基本公共服务均等化的难度越来越大，需及时实施以村庄迁移合并为重点的城乡居民点体系重构。2005～2009年，全省农村村庄人口平均每年减少112.3万人，村庄平均规模由991人/村减少到804人/村，公共服务设施因达不到门槛人口而难以为继，基础设施向农村延伸的人均成本也越来越高。因此，应将加强城镇建设，集约利用土地，提高土地利用效率与以人为本的思想结合起来，促进城镇用地的高效利用，容纳村庄迁移人口。稳妥、顺利地实施城乡居民点体系重构，将是未来实现城乡基本公共服务设施均等化、城乡统筹发展的重要挑战。

6.生态宜居和安全城镇的建设给城镇化和城镇用地提出了更高要求

环境良好、资源节约两型社会的建立，对城镇化过程中生态环境的保护整治、资源的节约利用以及生态城市、宜居城市的建设提出了更高要求；近年来频繁出现的威胁城镇安全的自然灾害对城镇防灾提出更高的要求，在城镇化进程中必须加强城镇安全体系建设。如何在快速推进城镇化的同时，加大城镇的生态、低碳、安全建设，将是陕西省城镇化建设需要解决的重要问题。同时，对城镇用地的合理布局提出了更严峻的挑战，只有科学地布局城镇用地，才可以促进和实现城镇的可持续发展。