摘要
工业革命后，人类活动排放了大量的温室气体，使得大气层这一全球公共产品被过度使用，导致全球气候变暖，冰川融化、海平面上升、高温伏旱、强暴雨、沙尘暴等问题频发，出现了“公地的悲剧”现象，对人类生存和社会、经济、环境的可持续发展造成了严重威胁。防止全球变暖造成灾难性后果，有效应对全球气候变化，控制温室气体排放，解决经济与环境变化之间的突出矛盾，促进经济、社会、环境可持续发展，成为多国政府的首要议题和社会各界广泛关注的焦点。
二氧化碳捕捉、利用与封存（Carbon Capture, Utilization and Storage，简称CCUS）是一项新兴的、可实现化石能源大规模低碳利用的技术，是2005年政府间气候变化专门委员会（IPCC）特别推荐的大幅减排的模式——二氧化碳捕捉与封存技术（Carbon Capture and Storage，简称CCS）具体应用的新的发展趋势。CCUS技术因其对大规模减排的贡献，在2011年9月19日—23日于北京举行的碳封存领导人论坛（CSLF）第四届部长级会议上得到了与会者的肯定，并被作为应对气候变化的重要技术路径之一。该技术可以与能效技术、新能源技术、可再生能源技术等共同形成稳妥、经济的技术组合，有效地实现保障发展和应对气候变化的双重目标，是未来减缓温室气体排放和保障能源安全的重要战略技术选择，对实现大规模减排意义重大。
当前，包括国际能源署（IEA）、国际能源论坛秘书处（IEF）、石油输出国组织（OPEC）等在内的全球主要能源机构和主要碳减排倡导国家已经将碳捕捉与封存技术作为未来的主要减排技术。挪威、美国、加拿大、澳大利亚等国都将碳捕捉与封存技术作为本国未来战略的重要组成部分，并制定了相应的发展规划。而我国作为全球最大的煤炭生产国、消费国和最大的二氧化碳排放国之一，国内大规模发展CCUS的呼声也越来越高，目前CCUS技术作为前沿技术已被纳入国家中长期科技发展规划。
CCUS在我国处于早期发展阶段。在我国CCUS出现的时间短、技术不够成熟、技术成本高昂、未来资金缺口较大，特别是发展CCUS需要巨额资金的支持，但该项目资金投入不足的问题为其推广带来挑战。为缓解CCUS技术发展的资金瓶颈，保障CCUS项目快速发展和大规模推广，建立一个促进CCUS项目早期发展的公共财政政策体系就显得十分重要。在此背景下，随着CCUS技术成为全球减排力量的生力军，国内外对CCUS的研究越来越重视，关于支持CCUS技术继续推广的公共财政问题研究成为新的研究课题。
迄今为止，国内外关于CCUS领域的研究主要集中在应用前景、经济性、法律和政策方面，对如何解决CCUS项目资金问题以及CCUS的公共政策方面的研究甚少，仅极少数文献提到政府应出台经济措施促进CCUS的发展。由于资金是影响CCUS发展的最关键因素，本书试图以此为突破口，采用理论研究与实证研究相结合、定性分析与定量分析相结合、多学科理论相结合的方法，针对现阶段我国公共财政支持CCUS发展中出现的问题，借鉴国外发展CCUS的公共财政政策经验，在CCUS经济价值量估算的导向下，科学地设计促进CCUS发展的公共财政政策，为CCUS发展解决资金上的后顾之忧，也为我国制定促进CCUS发展的公共财政政策提供理论依据。
本书运用宏观经济学理论和公共经济学理论在CCUS领域展开应用性研究，共分为8章。
第1章主要介绍选题背景、研究目的及意义、国内外研究现状、本书的研究思路与框架、研究内容和研究方法及可能的创新点。
第2章对公共产品理论、外部性理论、公共财政理论、投资乘数理论和税收原则理论等相关理论进行了介绍，同时对CCUS被纳入公共财政体系研究的原因进行了理论和现实必要性分析，是本书的理论基础。
第3章介绍我国CCUS技术流程、技术发展与项目进展的状况，描述我国公共财政支持CCUS发展的现状，进而剖析我国公共财政在支持CCUS发展中存在的问题。
第4章介绍国外具有代表性的国家在CCUS公共财政政策上的实践，分析国外CCUS项目公共财政政策的特点和其政策在我国应用的适用性和特殊性，并进一步总结国外经验对我国的启示，为我国的CCUS公共财政政策的制定提供经验依据。
第5章首先论述CCUS价值估算的重要性，然后分析CCUS项目的价值链构成和资金流运行模式，构建CCUS项目的价值估算模型，最后列举案例对CCUS项目价值估算模型的构建以及价值的计算等具体运用进行实例分析。
第6章首先从CCUS公共财政政策目标、原则和重点定位的角度阐明促进我国CCUS发展的公共财政政策设计思路，指明我国CCUS公共财政政策的制定可按照支出政策和收入政策两条路径进行；然后从政策内涵、政策工具和具体政策三个方面分别对我国CCUS的公共财政支出政策和收入政策进行重点设计。
第7章在CCUS公共财政政策支持体系目标、框架的基本构想指导下，根据CCUS公共财政政策的设计内容，对CCUS公共财政政策支持体系的形成提出政策建议。
第8章归纳总结本书的研究结论，指出本研究的不足及未来的研究方向。
基于上述研究内容，本书得到的几个重要结论和启示是：
（1）CCUS具有特殊的属性。一是它具有准公共产品的特征，二是CCUS具有外部性。
（2）CCUS具有的属性使得市场机制在该领域失效，需要公共财政介入并发挥保障作用。CCUS在发展中因为本身具有准公共产品属性和外部性，使得市场机制在CCUS领域容易失灵。这就需要政府承担责任，运用公共权力建立一个能有效克服市场失灵的公共财政机制，在资金投入和政策支持方面提供保障，推动CCUS的发展。
（3）解决我国公共财政支持CCUS发展中存在的问题可以从国外一些国家的先进经验中得到启示。CCUS在我国的发展时间较为短暂，公共财政在支持该技术的发展中存在投入不足、投资主体单一、投资渠道不稳定、税收政策缺乏、法律法规不完善、监督机制不健全等问题，这使得CCUS的发展缺乏稳定的资金来源、资金保障度低、投资信心不足，影响了CCUS技术的发展，严重阻碍我国CCUS技术的提高。国外一些国家和组织如美国、挪威、澳大利亚、加拿大、欧盟等高度重视该项技术，并制定了系列的公共财政政策和措施来支持这项技术的发展。这些政策目标明确，法规健全，在公共资金投入、政府补贴、科研资助、税收优惠、征收碳税等政策工具的选择方面灵活，对我国CCUS公共财政政策的制定有较大的启示作用。
（4）CCUS价值计算量化了该技术的经济价值，是给予其资金支持的必要技术手段，也是我国CCUS公共财政制度与政策建立的前提和重要基础工作，意义重大。CCUS价值估算模型的建立可以为项目经费的投入金额、投入方式、税收制度以及其他配套政策和扶持措施的制定提供科学的决策依据。
（5）我国CCUS公共财政政策被定位为公共财政支出政策和公共财政收入政策。在目前CCUS对资金需求巨大的情况下，以政府为主导的长效投入机制不仅是CCUS自身持续发展的需要，也是市场作用机制在CCUS发展中的必然取向。根据我国CCUS公共财政支持现状存在的问题，可通过加大中央预算投入的力度、设计合理的公共财政补贴方式、加强政府直接投资水平的政策措施以保证项目资金的稳定增长和资金的合理使用。此外，从促进CCUS持续发展的角度出发，根据CCUS的产业特征，需要建立适应CCUS发展目标和规划要求的CCUS公共财政收入政策以保证公共财政对CCUS支出扶持的需要。为此，要落实税收优惠政策、整合现有税种激发企业的积极性，为CCUS提供多样化资金来源，同时还要适应国际潮流，适时开征碳税，对碳排放的企业适时适度征收碳税，以补偿CCUS的公共财政支出，最终建立起能激励CCUS产业发展的公共财政资金支持渠道与激励机制。
（6）一个健康、有序、高效的公共财政政策支持体系是CCUS公共财政政策顺利实施的关键。我国CCUS公共财政政策支持体系是以CCUS价值评价为基础，以公共财政支出政策和收入政策为核心，以金融支持政策、法律法规建设、国际交流与合作制度建设、公众意识培育为辅助而构成的一个相互影响、相互作用、相辅相成的政策支持系统。这需要通过加大政府的扶持力度、建立多元化的金融支持体系、建立系统的推动技术和产业发展的法律框架、加强国际间的交流与合作、建立有效的公众参与机制以促成CCUS公共财政政策体系的形成，为CCUS的发展提供资金支持、法律支撑、国际视野和思想保障。
本书取得的进步是：
（1）建立了CCUS价值估算模型。本书根据二氧化碳的处理过程，在分析CCUS系统的价值链构成模式和资金流运行模式的基础上，构建了CCUS的价值估算模型，为其投资决策和国家公共财政政策的制定提供科学依据。
（2）设计了促进我国CCUS早期发展的公共财政政策。本书根据我国国情和CCUS发展情况，借鉴国外先进经验，从政策设计的目标、原则和重点定位三个方面着手，探寻了促进我国CCUS发展的公共财政政策的设计思路，并从支出和收入两方面设计了CCUS的公共财政政策，试图解决CCUS项目巨大的资金缺口问题，推动CCUS发展。
（3）构建了促进我国CCUS早期发展的公共财政政策支持体系。在CCUS公共财政政策设计的基础上，本书探索性地建立了促进我国CCUS发展的公共财政政策支持体系的目标和框架，并对该体系的形成提出了对策建议，可供政府部门制定政策时参考。
关键词：二氧化碳；碳捕捉、利用与封存（CCUS）；公共财政支持；公共财政政策