2.2　重难点导学

一、行政系统与外部环境的互动分析

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1．行政系统的界线

行政系统的界线是指行政系统用以过滤外部环境的投入与行政系统对外部环境的产出，防止外部环境的干扰，并保持自身独立性的边界。它是把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，从而使行政系统与外部环境既相区别，又彼此关联的中介环节。

行政系统的界线具有开放性和可渗透性特点。

2．行政环境的含义

（1）环境：在《说文解字》中，环，周也，环绕之意；境，境况、境地。在《现代汉语词典》中，环境是指周围的环境和条件。

（2）行政环境是指影响行政系统生存与发展的一切要素的总和。依据不同的标准，行政环境可分为内部环境和外部环境；宏观环境和微观环境；自然环境和社会环境等。

①外部环境是指行政系统界线之外的、直接或间接影响行政系统生存与发展的因素或条件的总称。成为行政系统的外部环境的条件：必须处于行政系统界线之外；必须与行政系统相关联。

②内部环境是指行政系统界线之内的、影响其生存和发展的各种因素或条件的总称。

3．行政环境的特点

（1）多样性；

（2）复杂性；

（3）开放性；

（4）差异性；

（5）变化性；

（6）互动性。

4．行政环境的构成

依据各种因素性质上的差异，行政环境可分为自然环境与社会环境：

（1）自然环境

自然环境是指在行政系统界线外、未经人工制作存在的事物。包括地球环境和宇宙环境两个方面。

（2）社会环境

社会环境是指在行政系统界线之外、直接影响行政系统活动并决定其兴衰存亡的各种社会因素的总和。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。

5．行政系统与外部环境的互依性

（1）行政系统对外部环境的依赖

①行政系统适应外部环境的需要而产生。

②部环境的需要不仅决定着行政系统的产生，而且制约着其价值观、目标、规模、结构域行为方式等；行政系统的物质要素需要从外部环境中取得。

（2）行政系统对外部环境的选择与塑造

①行政系统作为开放系统，必然要从外部环境中有选择地接受物质、能量和信息的投入。

②行政系统不仅选择外部环境，更要设法改善、控制外部环境。

二、经济和政治环境对行政系统的影响

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1．经济环境对行政系统的影响

中国行政系统所处的经济环境是市场经济。

（1）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响

①生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质

②生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置

③生产力的发展状况提供了行政系统运行的物质基础

④人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能

（2）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响

①基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化

②具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式

在不同的经济体制下，行政系统面临的任务是不同的，行政部门的职能和功能配置也是不同的。

a．自然经济体制下，行政系统的政治功能、社会治安功能较为突出，而经济功能、社会服务功能微弱。

b．市场经济体制下，政府对经济的干预仅限于宏观领域，而对微观经济如企业的生产经营活动等，则不加干涉。

c．计划经济体制下，政府行政系统对社会经济活动实行全面、直接的指令管理，设置大量经济管理部门。在计划经济体制中，行政系统功能配置和运行模式的特征表现为：直接而广泛；命令强制；企业被动适应。

2．政治环境对行政系统的影响

（1）国体直接决定着行政系统的基本性质

国体是一个国家中最基本的政治制度，它体现一个国家的阶级性质。我国的国体是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。行政系统是国家政权的心脏，行政系统的性质由国家的性质决定。

（2）政体规定了行政系统的具体形式和地位

政体即政权组织形式，是国体的表现形式，它规定国家机构的组成形式及各机构间的相互关系，也决定行政系统的具体形式及其在国家机构体系中的地位和作用。我国的政体是人民代表大会制度。

（3）政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度

政党制度对行政系统有多方面影响，它不仅直接影响行政系统与政党间的关系，而且直接影响行政系统机构设置、人员配备、功能发挥、政策稳定性及纠错机制。

（4）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度

政治生活中的民主、平等程度越高，行政决策民主化和科学化程度就越高。政治权力的民主与平等程度，还制约行政执行中的沟通、协调与公开化程度，即行政执行中的民主程度。

（5）政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态

不稳定的政治形势则会引起行政系统运转的异常，主要表现为：

①政治不稳定造成行政系统的既定目标出现局部性，甚至全局性的变化；

②政治不稳定导致行政系统内部各部门或各层次的忙闲不均，破坏现有行政系统结构；

③政治不稳定导致信息沟通的困难，并使沟通的失真度加大；

④政治不稳定打乱已有工作程序、破坏行政人员的心理平衡，甚至能引发行政系统的彻底崩溃。

（6）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统中的地位

（7）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平

三、文化、民族和宗教环境对行政系统的影响

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1．文化环境对行政系统的影响

广义的文化是指人类在社会实践中所创造的物质财富与精神财富的总和，包括物质文化、社会文化和精神文化三个部分。

狭义的文化是指社会的意识形态，又可归纳为两点，即价值观念和行为模式。狭义的文化对行政系统的影响，主要是通过行政文化来实现的。

（1）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响

①不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望

资本主义初期，人们都认为“管得越少的政府就是越好的政府”。随着近代社会的发展，公共事务日趋复杂，人民要求政府管辖的事务越来越多。前一种行政文化环境，政府的压力较小。后一种行政文化环境，政府面临的压力要大得多。

②不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望

a．在以依附型行政文化为主的国家，社会只对政府的输出有较大的取向，而对政府的输入功能则漠不关心，公民参与管理的要求较低。它反映了一种重服从的观念。

b．在以参与型行政文化为主的国家，社会对政府的输入有较大的取向，对政府的输出也同样表现出强烈的取向，群众会以人民的利益、意志为标准来分析、判断政府的政策效果。这是一种双向的服从关系。

③对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异

人民对政府、特别是中央政府有强烈的认同感，政府在人民中的威信很高，人民对其信息输入是通过法制的轨道、以温和的方式提出的；而政府在其政策输出中，也会反映人民输入的各种支持和要求。反之则不同。

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（2）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响

关于行政系统首脑权力的价值观念是构成行政文化的重要内容之一。

①血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭

②唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志

③法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认

（3）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响

①人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度。人治理念主张好人政府，贤人政治，主张政治道德化。

②法治观念，又分专制主义的和民主主义的法治观念。专制主义主张集权于行政首脑，民主主义的法治观念主张依法民主行政。

（4）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响

①特殊的人际关系观念。人们之间的接触仅限于狭小的小团体范围内，注重彼此之间特殊关系的人际关系观念，因此行政决策往往过多地考虑具有特殊关系的小团体的利益；领导者常以个人好恶亲疏、甚至血统关系远近为用人标准。难以做到法律面前人人平等。

②普遍的人际关系观念。重视普遍关系，反映在行政系统内部，就是重视人的业绩、品德与能力，而不看重与领导的特殊关系。这种新型人际关系的发展，促进了行政系统中公平原则的实现。

（5）关于行政道德的观念对行政系统的影响

行政道德是指行政系统成员在行政管理过程中所遵循的调整个人之间、个人与行政系统及社会之间的关系的行为规范。它是通过社会舆论确立的，而不是通过具有强制性的法律，它依靠人们的自觉遵守。

①行政道德指导着行政系统成员的政治方向。

②行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度。

③行政道德影响行政系统成员的社会地位。

2．民族环境对行政系统的影响

民族是在历史上形成的有共同语言、共同地域、共同经济生活，以及表现于共同民族文化特点上的共同心理素质的稳定的共同体。

（1）民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置

（2）民族环境影响着行政系统的体制

行政系统的体制是指行政系统结构中各层级、各部门之间的权力分配关系。

（3）民族环境制约行政系统权力的行使

（4）民族环境关系着行政系统的凝聚力

行政系统是否具有凝聚力，在很大程度上取决于民族环境是否和谐、融洽。当民族文化传统差异很大、政府不能协调解决时，民族环境就会恶化，凝聚力就会大大削弱。

（5）中国的民族环境对政府行政系统的影响

我国是统一的、以汉民族为主体的多民族国家。我国绝大多数少数民族都有自己的聚居区，并与各兄弟民族相互交错在一起，形成“大杂居，小聚居”的局面，使各民族人民相互影响、融合，建立了密不可分的政治、经济、文化联系，使中国具有强大的凝聚力。

新中国成立后，各族人民享有参与国家管理的平等权利，民族之间没有根本利害冲突，只有一些局部性的不同利益要求、价值观念与生活方式上的差异。因此，我国现在各个民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。

3．宗教环境对行政系统影响

宗教是复杂的社会现象，是人们对超自然神灵的信仰与崇拜。在社会发展史上，宗教与政治密切相关、相互影响。

（1）宗教制约行政系统的机构设置和职权行使（政教合一的国家）

（2）宗教推动或妨碍行政系统的管理活动

宗教作为一种政治斗争工具，既可为统治集团服务，又可为其他社会政治势力服务。当宗教为统治集团所利用时，可以推动行政系统达到行政目标；而当与统治集团相对抗的社会政治势力掌握了宗教时，宗教就会成为行政活动的障碍。

四、自然环境和国际社会环境对行政系统的影响

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1．自然环境对行政系统的影响

地理环境决定论认为自然条件是人类社会发展的决定性要素，地理环境决定政治体制。这一思想萌芽于古希腊时代，希波克拉底认为人类特性产生于气候；柏拉图认为人类精神生活与海洋影响有关。亚里士多德认为地理位置、气候、土壤等影响个别民族特性与社会性质。法国启蒙哲学家孟德斯鸠将亚里士多德的论证扩展到不同气候的特殊性对各民族生理、心理、气质、宗教信仰、政治制度的决定性作用。

近代，欧美的地理学者也多有此论断。美国地理学家亨丁顿于1915年出版《文明与气候》，创立了人类文化只能在具有刺激性气候的地区才能发展的假说。1920年他在《人文地理学原理》一书中，进一步认为自然条件是经济与文化地理分布的决定性因素。

自然环境对行政系统的影响表现于三方面：

（1）地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式

（2）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥

（3）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能发挥

各国自然资源结构不同，其经济发展方向、生产部门的结构与布局都有所不同，进而影响到行政系统的部门结构与功能体系。

（4）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况

紧凑型、方块型和圆型的国家领土地理形状，其经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于政府行政系统的稳定性和权威性；而破碎型的领土，中央控制地方的难度较大；狭长型的领土形状则不利于经济平衡。

（5）地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织

①从纵向历史来看，地理环境的变化相当缓慢，人类社会包括行政系统的变迁则要快得多。随着科学技术的发展，人类对地理环境的改善、控制和利用能力大大增强，地理环境对人类发展和政府行政系统的影响则逐渐减弱。

②从横向要素来看，人类社会包括行政系统的变迁是多种因素共同作用的结果，地理环境只是其中之一。当然，即使科学技术再发达，行政系统一定要顺应自然规律才能生存、发展。

2．国际社会环境对行政系统的影响

国际社会环境是指一国在与外国或各种国际组织交往过程中所形成的、影响该国行政系统及其功能的各种因素的总和。

（1）国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构

（2）重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构

（3）国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构

随着科技的发展与国际交往的增加，国际社会出现许多共同问题，如生态环境污染等。为了解决问题，各国都要设立相应的行政系统来管理。

（4）国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构。

（5）国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。

五、创建良好的外部环境

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1．创建良好的经济环境

（1）巩固、发展和完善社会的基本经济结构

行政系统是建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，它的生存和发展以一定的社会基本经济结构为基础。它的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。

（2）建立、健全符合本国国情的经济体制

（3）充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平

①充分、合理地开发与利用自然资源。

②合理开发与利用人力资源。

③建立科学的微观控制机制。

④建立科学的宏观调控机制。

2．创建良好的政治环境

（1）积极稳妥地推进行政体制改革。实现行政系统民主化、科学化与法治化。

（2）自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现。

（3）自觉地接受共产党的领导。重视发挥人民政协、各民主党派，人民团体的作用，保证其社会主义方向。

（4）大力推动法治建设。我国的法治建设，根本任务是要以法律形式把人民民主权利固定下来，使民主制度化、法律化。为此，行政系统必须从三个方面努力：

①充分利用自己的委托立法权限，根据社会需要，加快行政法规的制定工作，促进国家行政管理的进一步规范化、法制化。

②自觉按照法律规定对社会进行管理，以公正无私的态度执行法律，真正做到执法必严、违法必究。

③要广泛深入地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高法律意识，促使公民自觉遵守法律，依法维护合法权益。

3．创建良好的文化、民族和宗教环境

（1）创建良好的文化环境

①树立民主意识。只有由民意产生的政府，才是合法的政府，为此，应该去掉主权在君、在官的权力意识，树立一切权力来自人民的新权力观念。

②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。树立法律意识，就是要树立法律至高无上的思想，任何个人、团体都要服从法律。

③树立双向沟通意识：

a．社会各界人民要广泛地、经常地参与行政系统的输入活动，使人民能表达自己的意见，并能控制政府的行为，使其始终向有利于人民的方向运行；

b．政府也要向人民宣传、解释方针政策，公开行政活动，使人民能了解、理解政府，进而支持政府。

④树立政绩意识。行政系统中的职权分配要以个人的政绩为标准，而不能看出身及其与领导者的特殊人际关系。

⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应是爱国、民主、服务、创新、廉洁。

（2）创建良好的民族环境

①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字和风俗习惯

②加强民族团结，培养国家民族意识

民族团结是促进民族平等的手段，而民族团结有赖于国家民族意识的培养。国家民族意识是一个国家各民族成员对本国共同祖族的承认，包括国族认同感、自尊心和忠诚心。国家民族意识是民族团结的韧带和凝聚剂。

③在多民族国家，解决民族问题的最好方式是实行民族区域自治

④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等

（3）创建良好的宗教环境

宗教信仰自由是指一个国家的公民都有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择和拒绝信仰任何宗教的自由权利，不得强制、干预人们的自由选择。为了使宗教信仰自由真正得到保障，必须做到：

①实行政教分离。政教分离是宗教信仰自由的前提。

②保护宗教活动的正当场所。在宗教活动场所内和在教徒家里进行的正常活动，由宗教组织和教徒自理，受法律保护，不得加以干涉。

③加强行政系统与宗教界的双向沟通。行政系统定期或不定期同宗教界人士，尤其是宗教领袖举行对话，解释政府的政策法令，听取教徒的意见，从而取得他们对政府工作的支持和理解。

④宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束。宗教活动不得妨碍公共秩序和社会公德；宗教宣传不得违反国家和人民的利益。

4．创建良好的国际社会环境

（1）培养行政系统成员的国际意识

（2）反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境

（3）坚持独立自主的外交政策

（4）坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系

（5）坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流