第五章　行政机关

5.1　本章重点

■ 重点掌握行政机关的双重性质及特征

■ 理解行政机关职责及职权的概念

■ 准确理解和区分立法权和准立法权

■ 重点掌握建设现代服务型政府对行政机关的要求

■ 初步了解我国现行行政机关体系

5.2　重难点导学

一、行政机关概述

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1．行政机关的含义

（1）行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。

（2）概念解读

①行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家行使国家职能的机关。这点使其区别于政党、社会组织、团体。

②行政机关是行使国家行政职能的国家机关。这点使其区别于立法机关、司法机关。

③行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。这点使其区别于法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织。

2．行政机关的性质和特征

（1）行政机关的双重性质

①相对于国家权力机关——人民代表大会，它是执行机关，其基本职能是执行最高国家权力机关制定的法律和各级国家权力机关作出的决议、决定。

②相对于行政相对人，行政机关是行政主体。行政机关代表国家行使行政权，管理国家内政外交事务，行政相对人必须服从行政机关的管理。

（2）行政机关的特征

①行使国家行政职权，管理国家行政事务。这是行政机关区别于其他国家机关的实质特征。

②行政机关在组织体系上实行领导——从属制。即上级行政机关领导下级行政机关，下级行政机关从属于上级行政机关，向上级行政机关负责和报告工作。这一特征是国家权力机关和国家审判机关均不具备的。

③行政机关在决策体制上一般实行首长负责制。

④行政机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的。

⑤行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道。

二、行政机关的职责与职权

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1．行政机关的职责与职权的概念

行政机关的职责与职权是指行政机关所具有的一般职责、职权，法律、法规授权的组织和其他社会公权力组织只能部分地行使行政职权和履行行政职责。

2．行政机关的一般职责

（1）保障国家安全。保障国家安全是行政机关的传统职责。

（2）维护社会秩序。维护社会秩序也是行政机关的传统职责。

（3）保障和促进经济发展。保障和促进经济发展是现代社会行政机关的职责。

（4）保障和促进文化进步。行政机关对文化建设的职责如同对经济建设的职责一样，是现代社会的要求。

（5）健全和发展社会保障与社会福利。行政机关的这一职责是随着其管理、干预经济的职责的发展而发展起来的，有着多方面的意义。

（6）保护和改善人类生活环境与生态环境。

3．行政机关的主要职权

（1）行政立法权

行政立法权是指行政机关制定行政法规和规章的权力。立法权本来是国家立法机关的权力，行政机关只享有执行权而无立法权。

但在现代社会，行政机关因具有广泛的职责，单靠立法机关的立法远远满足不了行政机关履行其职责对法的需要。于是，法律便赋予行政机关以准立法权。

（2）行政命令权

行政命令权是指行政机关向行政相对人发布命令，要求行政相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。

（3）行政处理权

行政处理权是指行政机关实施行政管理，对涉及特定行政相对人权利、义务的事项作出处理的权力。

（4）行政监督权

行政监督权是指行政机关为保证行政管理目标的实现而对行政相对人遵守法律、法规，履行义务情况进行检查监督的权力。行政监督权既是一种独立的权力，同时又是行政立法权、行政命令权、行政处理权实现的保障。

（5）行政裁决权

行政裁决权是指行政机关裁决争议，处理纠纷的权力。

（6）行政强制权

行政强制权是指行政机关在实施行政管理过程中，对不依法履行行政义务的行政相对人采取人身的或财产的强制措施，迫使其履行相应义务的权力。

（7）行政处罚权

行政处罚权是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人依法给予制裁的权力。

三、建设现代服务型政府对行政机关的要求

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2004年，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出，转变政府职能，建设服务型政府是全面推进依法行政的首要目标。建设现代服务型政府，对行政机关提出了更高的要求。行政机关履行各项职责和行使各项职权均必须符合为社会公众服务和为行政相对人服务的宗旨，并正确处理下述四个方面的关系：

1．服务型政府与有限政府的关系

服务型政府与有限政府的关系可以这样表述：政府为人民服务是无限的；而政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段是有限的。

含义解读：

（1）“无限”主要体现在两个方面：

①政府和政府工作人员不是“天使”，但其应不断向“天使”转化和向“天使”接近，其向“天使”转化和接近的过程是无限的。

②公民的物质和精神需求的增长是无止境的，无限的。

（2）“有限”是指政府的机构、编制、职能及行使职能的权力、手段的有限。理由有下述四点：

①人民的政府应减轻人民的负担，故政府必须“有限”。

②政府职能、权力“无限”必然会导致滥用和以权谋私，从而必须“有限”。

③政府有限是效率的要求。

④政府的根本职能是服务，但政府无权垄断服务。

2．服务型政府与公民社会的关系

服务型政府与公民社会的关系可以这样表述：公民社会是服务型政府的基础，服务型政府是公民社会的条件。

含义解读：

（1）公民社会即社会共同体，是相对于国家共同体而言，其通过各种自治组织而非政府对社会进行治理和提供“公共物品”。

（2）服务型政府则是公民社会的条件。公民社会的发育、生长必须以服务型政府建设为基本条件。

（3）建设服务型政府与促进公民社会的成长是相辅相成的。只有在服务型政府的条件下，公民社会才能茁壮成长；同时，也只有公民社会成长起来，服务型政府才能真正建成和正常运作。

3．服务与规制的关系

服务与规制的关系可以这样表述：从理念和本质上讲，规制是手段，服务是目的；从“公共物品”提供的方式上讲，规制与服务都是政府的职能。

（1）规制的含义

规制是指公权力主体对社会、市场和相对人活动的规范、调节、监管和控制。规制的主要形式和手段有：审批与许可、限制相对人准人资格、税收、利率、价格控制、强制披露信息、设定环境、质量标准、监督检查、行政处罚、行政强制等。

（2）服务型政府下的规制与管制型政府下的规制的重要区别：

①目的不同。服务型政府实施规制的间接目的是秩序，最终目的是服务。而管制型政府实施规制的目的是控制社会，维持统治秩序，其最终目的可能是服务于GDP的增长或追求某种“政绩”。

②与服务职能的比例不同。服务型政府下的规制职能远远小于服务职能，而管制型政府下的规制职能远远大于服务职能。

③适用的方式、程序不同。服务型政府下规制职能的实施往往会采取相对人参与和与相对人协商、合作的方式、程序，特别强调比例原则；而管制型政府下规制职能的实施往往采取高权与强制的方式、程序。

（3）服务型政府允许规制存在的正当性理由（重点理解）

①防止过度竞争、垄断。

②保证产品安全和价格合理。

③保障交易公平，防止欺诈。

④保护消费者，防止和避免对消费者人身权、财产权的侵权。

⑤加强生产经营者的责任和保障社会和谐。

（4）在实践中处理服务与规制的关系时，要特别防止两种偏向：

①将规制与服务截然区分。认为服务型政府的职能就是服务，不重视发挥规制的积极作用，过分放松规制或取消规制。

②将规制等同于服务。认为规制即服务，加强规制就是加强服务。

4．服务与法治的关系

服务与法治的关系可以这样表述：服务是法治的必然要求，法治是服务的保障。

（1）法治的含义

法治是指以反映和体现人民意志和利益的法治理国家、治理社会，控制国家和社会公权力主体的权力，保障公权力相对人的权利的一种公共治理方式。

（2）服务与法治的关系

①服务相对于法治来说，服务是法治的必然要求。法治政府最本质的要素和特质是服务政府，即为人民服务，为行政相对人服务。

②法治则是服务的保障。

四、我国现行行政机关的体系

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1．中央行政机关

我国中央行政机关由国务院和国务院的工作部门（部、委、行、署、局等）组成。

（1）国务院

①国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

②国务院由全国人大产生，对全国人大负责，受全国人大及其常委会监督。

③国务院实行总理负责制。

④国务院设有全体会议和常务会议两种会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或国务院全体会议讨论决定。

（2）国务院工作部门

①国务院各部委是国务院的工作部门，部委的设立经总理提出，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定。

②国务院工作部门实行部长、主任负责制。

③国务院除设立部、委作为其正式工作部门外，还设有1个直属特设机构、16个直属机构和4个办事机构。

④除直属机构和办事机构以外，国务院还设有14个直属事业单位和16个主管有关行业或领域行政事务的国家局。

2．一般地方行政机关

（1）地方各级人民政府

①分为三级：省、直辖市人民政府；县、县级市及市（指下设区、县的市）辖区人民政府；乡、镇人民政府。

②实行双重从属制。（重点）

既从属于本级人民代表大会，对本级人民代表大会负责和报告工作，同时又从属于上一级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责和报告工作，并且接受国务院的统一领导和服从国务院。

③由正副职政府首长和各政府工作部门负责人组成，实行首长负责制。

④县级以上地方人民政府设全体会议和常务会议两种会议。政府工作中的重大问题，必须经政府常务会议或全体会议讨论决定。

（2）地方人民政府工作部门

①工作部门的设立由本级人民政府决定，报上一级人民政府批准。

②既受本级人民政府统一领导，同时受上一级人民政府主管部门的领导或业务指导。

3．民族自治地方行政机关

（1）民族自治地方行政机关是指自治区、自治州、自治县、民族乡的人民政府及其工作部门。

（2）自治区、自治州、自治县人民政府的正职行政首长必须由实行民族区域自治的民族的公民担任。

（3）民族自治地方的行政机关可以依照宪法、民族区域自治法和其他有关法律的规范行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。

4．特别行政区的行政机关

（1）香港特别行政区

①香港特别行政区的政府是香港特别行政区行政机关。特别行政区政府的首长是特别行政区的行政长官。

②特别行政区政府对立法委员会负责，特别行政区征税和公共开支须经立法会批准。

③特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和若干局、处、署作为其工作部门。

④特别行政区的主要官员由在香港正常居住连续满15年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

（2）澳门特别行政区

①澳门特别行政区政府是澳门特别行政区的行政机关。特别行政区的首长是特别行政区的行政长官。

②特别行政区政府对特别行政区立法会负责。

③特别行政区政府设若干司、局、厅、处作为其工作部门。

④特别行政区政府主要官员由在澳门正常居住连续满15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。