3.2 中国对外援助政策取向的影响因素

对外政策分析是20世纪60年代国际关系理论科学行为主义与传统主义第二次论战的产物，其方法论主要受科学行为主义影响，因而具有较强的工具理性主义倾向。本研究与之不同，既包括强调手段与目标一致性的工具理性分析，又包括强调行为与内心信念相一致的价值理性分析，在理论分析框架上抽取了理想主义、现实主义、自由制度主义与建构主义等主要国际关系理论的核心解释因素，对中国对外援助政策取向的影响因素进行分析（见表3.2）。

3.2.1 国际道义维度

在历史上，第一个具有重大影响的国际关系理论是理想主义。理想主义是针对第一次世界大战对人类的强烈破坏作用而产生的，它把和平放在了一个至高无上的位置。各国追求国家利益是导致和平破碎的主要根源，因此理想主义是建立在否定国家利益的基础上，它相信国际组织、国际法可以规范国家的行为，认为国际道德可以维护国际和平。“国家只有在国际道德的约束之下才能在对外关系中不损害其他国家的利益。因此，一个国家的外交政策的好坏衡量标准主要是看这个政策是否符合国际道德。”它强调以公众舆论作为实施国际道德标准的主要手段。理想主义体现较强的价值理性，道义取向相对较强，表现较强的超脱利益需求的倾向。虽然理想主义由于较强的不现实性而遭到了失败，但是理想主义强调国际道义的理念却深深地扎根在人们的心里，成为后来任何国家对外政策不可或缺的因素。这样国际道义维度就成为理想主义国际理论对中国对外援助价值取向所贡献的因素。

“国际道义（international morality）是国家在对外关系中应遵循的基于人道义务和正义义务的行为准则和规范，其核心内容是国家的义务。”国际道义论产生于对国家战争行为的约束。国际道义所形成的强大国际制约力量，对国家国际行为的合法化起着不可替代的作用，是国际社会重要的稳定因素。随着国家国际行为的日益多元化和全球化的不断加深，国际社会的整体社会意识在加强，国际道义的内容日益多样化，国家国际行为的道义内涵也越来越受到重视，“没有权力，国家会软弱无能，没有被其他民族所尊敬的道义标准，国家就会成为仇恨和恐惧的中心”。同时，国际道义还是对外援助政策正当性的一个标志，当对外援助政策被视为正当的，特别是具有道义权威时，可以增进援助国的软力量。因此，一个国家的国际地位越高，融入国际社会的程度越高，国际社会对它的国际道义要求也就越高。另外，国际道义通过为国际社会提供评价各国国际行为的评判标准，进而影响国际社会对某一国家国际行为采取支持或抵制的态度，影响该国家国际行为的成本。同时，如果缺乏实效的道义宣誓过多，则会降低对外援助政策的效果。虽然强调国际道义取向未必是成功的对外援助政策，但是缺少国际道义取向的对外援助政策必然是不成功的，因此国际道义成为对外援助价值取向的制高点，起到了放大器的作用。

3.2.2 国家利益维度

现实主义国际关系理论是在第二次世界大战后人们对理想主义的极度失望中形成的，不仅在国际关系理论中长期占主导地位，也在对外政策分析中占居主导地位。现实主义吸取了理想主义强调道义因素失败的教训，突出了物质因素的重要作用，特别是以国家利益为核心，帕累斯顿的“国家没有永恒的朋友，也没有永恒的敌人，只有不变的国家利益”是大家都熟悉的现实主义信条，是否以国家利益为核心成为理想主义和现实主义对外政策的主要辨别标准。同时，现实主义理论强调国家在国际政治中的主要行为体地位，强调国家的利己（self-regarding）特征，认为任何国家的对外决策都是以权力和安全等国家利益为出发点的，而不是国际道德或其他因素，国家、国家实力、自助三位一体成为现实主义国际体系的认识论基础。现实主义处处都体现强烈的理性特征，揭示了对外关系中斗争的一面，把人类社会本性中“理性选择利益最大化”的一面发挥到极致，体现较强的政策需求倾向。在冷战时代这种表现尤其突出，赤裸裸的以国家利益为主要考量的理性分析是无论美国、苏联，还是其他国家制定外交政策的主要依据，这种政策思维一直延续到今天。

国家利益（national interest）是国家对外政策最核心的概念，这在公共政策学和国际关系学研究中已经成为一个常识和铁律，正如汉斯·摩根索所说：“只要世界在政治上还是由国家所构成，那么国际政治中实际上最后的语言只能是国家利益。”在国际政治和对外政策中，“国家利益”主要是指“一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西”。“在物质上，国家需要安全与发展，在精神上，国家需要国际社会的尊重与承认。”国家利益的重要性不仅在于它决定国家的行为，而且还在于它决定国家居支配地位的价值与政策取向，成为一种在对外政策中占据主导地位的“话语”，是否维护、发展了国家利益往往是评价一国对外政策的首要指标，国家利益及其基本内涵也成为对外援助政策价值取向中最简洁、最直观的标准。国家利益在对外援助政策中的重要性体现国家对外援助价值取向的性质，是对外援助价值取向的主要内容，体现对外援助理性和现实性的一面。

3.2.3 国际制度维度

20世纪70年代，国际关系理论中又出现了新自由主义。在一定意义上，新自由主义是新形势下对理想主义和现实主义的批判继承和发展。新自由主义产生的背景是国际社会出现的“国际相互依赖”或者说全球化趋势，也就是说国际社会中的相互联系越来越紧密。为了适应这种趋势，新自由主义认为对外关系应该强调通过国际制度进行国际合作以维护国家利益，除了关注以国家为中心的国际关系，还应该关注对外关系中的次国家行为体，它将国际制度、国际合作的重要性提升到了一个新高度，并认为不应以特定的伦理道德标准判断国际合作的问题。新自由主义与现实主义的相同之处在于，不问价值判断问题，更多地关注效率和功能、关注合作形态本身。“国家的理性本质就是国际机制和合作的基础”，国际制度是国家间合作的组织形式和基础。不仅如此，新自由主义还特别强调了制度的能动性，即国际制度对国际社会成员的塑造作用。与现实主义强调理性选择斗争相比，新自由主义阐释了理性选择的另一面，展示了国际关系合作的重要性，并提供了国际制度这一世界合作的途径，对20世纪90年代的对外政策产生了极其重要的影响。美国克林顿政府、英国布莱尔政府等的对外政策就深受其影响，为对外援助政策的价值取向分析补充了一个重要影响因素。

国际制度（international institutions），是指“规定行为的职责、限制行动，以及影响行为者期望的持久的互为联系的一组正式的或非正式的规则”。国际制度的产生是为了解决由于国际社会的“无政府状态”造成的国家集体行为困境。国际制度为国际社会成员确定了行为规则，“协调”是国际制度的主调，通过促进成员间信息的相互交流降低国际社会的不确定性，以确保国家在追求个体利益最大化的同时，实现国际社会的最低共同利益。国家通过国际制度的创制或修正，即国际制度的构建，形成对自己的有利地位，也就是所谓的话语权。但一旦国际制度形成，就会对所有参与者（包括制度的创制者）形成同等的制约作用，尤其是对国际制度的后来参加者制约更大。随着全球化的发展，多边外交逐步发展，国际制度在一国对外政策中的重要性越来越大，逐渐成为一国国际化及其国际行为合法化的标志。国家的国际化或者说国际参与程度，主要体现为是否按照国际惯例办事，参与相应的国际组织，以及对国际制度的影响力。一个国家对国际制度的态度，体现其对国际社会的态度。一个国家愿不愿国际化，国际化程度多深，已经成为当前任何国家对外政策不可或缺的重要内容，不仅是维护国家国际利益的手段，更是一个国家成熟与否的表现。中国对外援助政策的价值取向也是如此。

3.2.4 国家身份定位

20世纪末21世纪初，在如何解释冷战结束的争论中，又出现了一个在国际关系理论领域引起革命性影响的理论流派——建构主义。从本质上说，建构主义与其说是一种理论，不如说是一种方法，它用规范、认同、文化等社会学概念解释国际政治，突出了价值观念等文化因素对国际关系中利益及结构等物质因素的社会建构作用，强调二者之间的互动。但它在理论核心内容上并没有跳出国家利益、无政府状态、国际制度等因素。它最大的贡献莫过于提供了国际关系中“国家身份认同”这一逻辑前提，“利益是以身份为先决条件的，因为行为体在知道自己是谁之前是不可能知道自己需要什么的”，把国家对外关系的认识从国家利益又向前推进了一步，形成“身份决定利益，利益决定行为”的逻辑顺序，这样就使国家定位成为区分不同国家政策取向的基础，界定了国家间争斗合作的根源。因此，建构主义为对外政策分析提供了“国家身份定位”这一因素。

国家身份（National Identity），也可以称作国家定位，是指国家对自己的属性、国际地位、角色、作用的认知，也称为国际身份。通俗地说，身份的含义包括两层：我们是什么人，我们属于什么集体，即国家的特性和属性。每个国家都是国际社会的一个成员，都需要相互交往。“既然要彼此交往，人们就不能不界定自己的身份和特性，明确自己与别人的相似之处或不同之处。”国家在对自身的实力与国际体系进行分析的基础上，在确定国家身份的同时，也为自己在国际社会中设定了坐标。通过国家定位，一个国家确定了其对外政策的立足点，确定了自己与国际体系的基本关系假设，同时也确定了自己的对外政策包括对外援助政策的价值取向。一个国家的对外政策取向随着其国家定位的变化而产生变化，如果一个国家身份定位不准确，就会造成其对外政策取向与国际体系的不相容，从而得不到国际社会的认同。在这个意义上，国家身份定位成为对外援助政策价值取向分析的逻辑起点和首要取向。

3.2.5 对外援助政策取向的整体框架

以前的对外政策分析主要立足于国家利益、国际道义、国际制度或国家身份中的一个或两个。国家利益和国际道义在传统对外政策的价值取向分析中占据主导地位，而且国家利益往往占据核心地位，国际道义处于被忽视的边沿化状态；即使考虑了国家身份定位因素，也是将之作为国家利益的一个解释因素，其独立性没有得到应有的突出。国际制度更多地关注其对国家的制约与规制，对于国家对国际制度的构建没有充分的重视。分析范式中存在的这种状况使对外政策价值取向的内涵不能得到全面的反映，因此本书将主流国际关系理论的核心要素国家身份、国家利益、国际道义和国际制度整合起来（见表3.2），形成中国对外援助政策价值取向影响因素分析的主要解释框架，尤其是对四个因素的具体内容按照其内涵进一步剥离成不同的因子，使其内容更加丰满，并通过这四个因素在对外援助政策中重要性的变化反映中国对外援助政策价值取向在不同时期侧重点的差异，同时通过它们具体内涵的变化体现中国对外援助政策价值取向的主要内容及其变化趋势。

总体上看，在中国对外援助政策的价值取向中，国家身份定位起了鲜明的导向作用，有什么样的国家定位就会有什么样的对外援助政策，也就会有什么样的国家利益。国家定位变了，对外援助政策就会发生相应的调整，它是对外援助政策价值取向分析的逻辑起点。国家利益始终处于一切对外政策价值取向的核心主导地位，任何国家行为体都是如此，概莫能外。因此，国家利益成为对外援助政策价值取向分析的落脚点和主要内容。比较而言，国际道义处于相对次要的地位，但是国际道义在对外援助政策中的重要性却不可替代，它是决定中国对外援助政策能走多远的“关键短板”，是对外援助政策价值取向的道德制高点和重要衡量标准。国际制度是一国对外的“合法化”标签，随着国际交往的日益增多，在国家对外援助政策中的地位越来越重要，能否参与、熟练运用国际制度是当前一个国家对外援助政策成熟与否的标志，尤其是对国际制度的影响力更是一国国际地位和国际影响力的重要体现，成为中国对外援助政策价值取向的重要支撑点。在对外援助政策取向分析中，这四个因素是一个各具功能、相互影响的互动整体（图3.3）。国家定位不仅要体现国家的实际国情，更决定国家利益、国际道义的内容和对国际制度的参与程度；国家利益的实现不能有悖于国家定位，受国际道义和国际制度的制约；国际道义渗透在国家利益和国际制度之中，并反映国家定位；对国际制度的参与态度体现国家定位、国家利益和国际道义的内涵。这样，“国家身份”“国家利益”“国际道义”“国际制度”四点定位，成为分析一个国家对外援助政策价值取向的影响因素体系。“国家身份”在四个因素中起主导性的定调作用，“国家利益”“国际道义”“国际制度”则依次由低向高体现国家的不同需求（见图3.4），这四个要素反映了国家对外援助政策以什么身份、争取什么权利、承担什么义务、遵守什么规则，在“身份定位”“利益判断”“道义担当”与“制度选择”的过程中，通过这些要素在对外援助政策取向中的重要性排序、内涵的变化以及互动建构的机制等具体内容，显示对外援助政策价值取向的内涵、变化及趋向。

对外援助政策的价值取向将这四个因素有机地统一在一起，它是实现国家利益的工具，体现了国际道义支持，包含与国际制度的关系（形成国际社会的一种制度性安排，国际援助），是国家身份的体现（富国、大国对欠发达国家、小国的转移支付）。首先，对外援助体现援助国的国家定位，即援助国认为自己是需要进行对外援助的国家。这里有几个身份含义，一是自己是大国，二是自己是富国。总之是有国际影响力的国家。其次，“一个国家是否向另一个国家提供援助、提供多少金额的援助、是何种条件的援助，不取决于后者的经济需求或道德优劣，而取决于援助国能否通过对外援助获取预期的政治、经济和战略上的利益，以及利益的大小多少”。对外援助与国家利益的关系体现在三个方面：①经济利益，通过对外援助可以输出自己的产品和服务，从而使援助国占领受援国的市场；②通过对外援助活动，争取受援国的政治支持，使受援国就敏感问题与援助国达成相近的立场，获得政治利益；③虽然对外援助是一种政策工具，有为援助国国家利益服务的一面，但它还包含了为国际社会的公益作贡献的积极一面，在这个层面上对外援助体现援助国对国际道义的理解。

无论何种援助都包含赠与和优惠的成分，这必然含有“利他”的意义，同时对外援助不仅体现了物质支持，还体现了一种同情和支持，这包含了道义上的支持成分。“一些国家的政治影响力大于它们的军事和经济实力，这主要因为它们在考虑国家利益时涵盖了一些具有吸引力的目标，诸如经济援助和维和等。”另外，对外援助之所以成为一个国际争议较多的领域，是因为指责一个国家的对外援助的内涵，更多的是指责一个国家的国际道义缺失，这比指责国家利益更加占有道德“高地”。最后，当前对外援助的一个新发展，就是援助国是否加入国际援助的制度框架，是否按照国际援助的制度进行国际援助活动，这对对外援助的正当性越来越重要。随着多边援助在对外援助中地位的提高，对外援助由以双边援助占绝对主导的传统援助方式，向双边援助与多边援助互相补充起作用的援助方式转变，这就使国际制度因素更多地进入对外援助的范畴，并日益起越来越大的作用。在当前的国际发展援助中，各种国际组织承担了30%～40%。这里需要强调的一点是，本书对中国对外援助政策价值取向研究中的国际制度内涵，不仅包含前面提到的通常意义上的国际制度内涵，还包含了中国当时认识中的国际制度，或者说中国在国际关系中倡导、实行的制度因素等，这些制度在中国的对外援助活动中不断被更多的国家接受，成为一种国际制度因素。