第二节 主要概念的界定
爱因斯坦（Albert Einstein）曾经说过：“如果没有界定范畴和一般概念，思考就像是在真空中呼吸，是不可能的。”[20]对跨部门协同机制的研究也是如此，如果不能弄清楚跨部门协同的相关概念，就无法深入探讨这个课题。
一、整体政府
本书是在整体政府的视角下研究跨部门协同，因此首先要理解的便是什么是“整体政府”？在西方学者看来，整体政府并非是一个全新的概念，它关注的是“协调”这样一个老问题。彼得（Peters）认为，在政府部门内部提高协调能力的挑战是一个永恒的命题，[21]整体政府既是对传统改革行政的衰落以及20世纪80年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射，[22]还是对“合作理论”的一种复兴，不过其内容更加复杂。[23]它强调的是政府不同政策领域、不同部门之间为实现目标的整合、政策以及服务的协调而进行横向的合作与互动。与传统的“协调”概念相比，这一颇具时代意义的改革新思路由于其所处的时代背景和组织环境不同，而被赋予了新的内涵并形成了新的话语体系。澳大利亚《联合政府报告》（The Connecting Government Report）给公共服务中的“整体政府”所下的定义为：整体政府是指政府公共服务机构为了完成共同的目标而实行跨部门合作，利用以团队为主体的整体政府工作方案回应特殊而棘手的公共政策问题，所采取的方式可以是正式的，也可以是非正式的，主要集中于政策的制定、项目管理或者服务的提供。[24]
如前文所述，整体政府的相关概念非常之多，协同政府、网络化治理、水平化管理等，因此有学者认为“整体政府”并不是一组协调一致的理念和方法，最好把它看成是一个伞概念（umbrella term），是希望解决公共部门和公共服务中日益严重的碎片化问题以及加强协调的一系列相关措施。[25]总的来说，“整体政府”涉及的范围和层面很广，从内容和范围上看，它既包括决策与执行的整合，也包括横向和纵向的整合；从表现形式上看，它可能是一个临时的委员会，也可能是一个任务小组，既可能是一种松散的合作关系，也可能是为实现某一总体目标建立的紧密的工作共同体；从实践方式上看，它既可能以调整机构的方式实现，也可能以改造文化和理念的方式进行；从主体看，它既包括政府内部不同机构之间的协同，也包括政府同政府以外的组织之间的合作。在公共管理的研究中，“整体政府”已经成为传统的协作或协调理论的一个新标签。整体政府意味着这样一种政府组织模式，即在对科层制和新公共管理模式下的裂解性和碎片化进行反思的基础上逐渐形成，以满足公民需求为主导治理理念，以信息技术为手段，以协调、整合和责任为策略，实现政府组织层级、功能和公私部门的整合，“促使某一领域中不同的利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”。[26]
二、跨部门协同
跨部门协同又称为“部际协同”（对应的英语包括cross-agency、cross-de-partment、inter-department或inter-agency等）有宏观和微观的区别。
首先，从宏观的概念上来说，“部门”包括政府部门、私人部门和第三部门。跨部门则指的是跨越政府部门、私人部门、第三部门三方的边界。沃德尔（Waddell）和布朗（Brown）认为，从部门的角度来看，世界上所有的组织都可以归入上述三大部门之一，或者是这三大部门的某种混合形式，三部门组成的模型如图1-1所示：
图1-1三部门模型示意图
宏观的跨部门协同是公共部门、私人部门以及非营利组织（第三部门）通过协力、社区参与、公私伙伴或者契约等联合方式，以解决难以处理的问题。[27]这与西方学者格雷（Gray）提出的跨部门联盟（Cross-Sector Alliances）的概念是一致的。格雷认为，跨部门联盟是指来自营利部门、非营利部门和政府部门的两个或多个组织之间达成的一种合作安排，这些组织由于部门属性不同，往往会从不同的角度对于同一个问题进行审视，从而有助于产生建设性的问题解决方案。[28]根据组合方式的不同，宏观的跨部门协同又可以划分为四种类型：（1）政府与企业之间的合作伙伴关系；（2）政府与非营利组织之间的合作伙伴关系；（3）企业与非营利组织之间的合作伙伴关系；（4）三部门（Tri-sector）之间的合作伙伴关系（如图1-2）。可见，宏观上的“跨部门协同”实际上涉及的是政府作为一个整体与外部系统的协同。
图1-2 广义跨部门协同关系的四种类型
其次，从微观的概念来说，“agency”指的是政府中的“部门”，是行政机关和公共事业组织的基本单位。“跨部门”一方面指的是跨越政府职能部门，如跨越教育部、财政部、卫生部等部门的边界；另一方面还可能涉及跨越职能部门与不同层级地方政府的边界，如水利部与江苏省政府、教育部与湖南省政府等。从微观的概念上来说，我们认为“跨部门协同”的主体主要是各个职能部门，有时亦涉及作为一级的政府，从协同的形式上来说，可能包括同级政府不同职能部门之间的“横向协同”、不同层级政府之间的“上下协同”、同级政府之间的“水平协同”以及职能部门与地方政府之间的协同等。
本书阐述的跨部门协同关系是微观上的概念即不讨论政府作为一个整体与外部系统的协同关系，而是聚焦于政府内部，以部门间横向关系为重点，对我国的跨部门协同机制做一系统的梳理和审视。当然要理解这个概念，我们还需要阐述清楚，为什么是跨部门“协同”，而不是跨部门“协作”或者“协调”呢？
在这里，本书主要是基于协作、协调与协同三个概念在中文中的细微差异，进行阐述。潘开灵等在《管理协同理论及其应用》一书中，按照历史的研究逻辑将协同观概括为三个阶段：协作——协调——协同。表1-1列出了三个概念的演化过程。
表1-1 协作、协调、协同概念的演化
资料来源：根据潘开灵、白烈湖：《管理协同理论及其应用》，经济管理出版社2006年版相关内容整理。
根据《辞海》对协作的解释，协作是：“指劳动协作。许多劳动者在同一劳动过程或彼此相联系的不同劳动过程中，依计划协同地进行劳动。最初是不实行分工的简单协作。随后，产生了有分工的复杂协作。协作可以缩短生产产品的劳动时间，扩大劳动的空间范围，节省生产资料，提高劳动生产效率等；有时泛指两个以上的单位互相配合工作。”[29]亚当·斯密在《国富论》中分析分工理论时曾提到这种劳动协作的思想。他说：“例如，日工所穿的粗劣的呢绒上衣，就是许多劳动者联合劳动的产物。为完成这种产物，必须有牧羊者、拣羊毛者、梳羊毛者、染工、粗梳工、纺工、织工、漂白工、裁缝工，以及其他许多人，联合起来工作。”[30]马克思在《资本论》第一卷中指出，进入资本主义后，由于社会分工的发展，协作得到了很大的发展，而“协作”在“历史上和逻辑上都是资本主义生产的起点”。[31]切斯特·巴纳德从组织学的角度把企业组织看作是一种协作的系统，他认为“协作系统的结构开始于分离而独立的个人，他注意到个人除非同其他人在一种相互作用的社会关系中连接起来，否则就不能发挥作用。正式组织的协作使团体力量能够扩大到个人能做的范围之外。”[32]
可见，从逻辑上讲，协作与“劳动分工”是两个相对应的概念。分工是生产任务的起点，协作是在分工的情况下完成生产任务的必要条件。协作最基本的特征就是各个独立劳动组合搭配。通过协作，集合多个人的劳动和能力，使得整体的劳动变得比个别劳动的简单累加更加有效。[33]
而《辞海》对协调的释义是“和谐”“同心协力”“互相配合”。在英文中协调常翻译为coordinate，意思是“有秩序的联合或者组合”。大英百科全书关于协调的解释是协调的行为和动作；达到有效结果的各部分和谐运作（The act or action of coordinating；The harmonious functioning of parts for effective results）。韦伯斯特国际大辞典将协调定义为：“为达到最有效或和谐的结果而做出的最适当的关系合作，即使各部分机能处于合作与有序状态。”[34]
从使用范畴上来看，协调是一个应用十分广泛的概念，被用在系统学、控制论，以及经济学和管理学等多个领域。对协调的界定也因为学科的不同而有一定的差异。例如系统科学里它可理解为系统的自适应，在生态系统中意味着和谐，在社会学中意味着互惠合作，在经济学里被认为是看不见的手、看得见的手或者是制度及制度环境。而在公共管理范畴，早期的管理学者如法约尔、古利克和西蒙等都对协调进行了阐释。法约尔在1916年所著的《一般管理与工业管理》一书中提出了企业管理中的六个职能：技术职能、经营职能、财务职能、安全职能、会计职能和管理职能，并且认为协调就是“协调企业各部门及各个员工的活动，指导他们走向一个共同的目标”[35]。卢瑟·古立克（Luther Gulick）认为协调能够使企业内各部门之间更加和谐以实现共同的目标。他指出协调的方式有两种：“一是通过组织进行协调，即通过人员的配置使越来越细的工作分工相互联系在一起，这些人被安排在一种权力结构中，通过上级由高到低、层层传遍整个企业的命令对工作进行协调；第二是通过思想的支配进行协调。”[36]美国管理学者玛丽·派克·福莱特（Mary Park Follett）认为协调是管理的核心，组织的首要任务就是在纵向垂直和横向水平的信息沟通的基础上进行协调，使各部门的行动有利于组织整体利益的实现。[37]
与协作相比，协调强调在集合个别劳动要素的基础上，进一步考虑劳动要素在时间和数量上的配合，从而实现资源和效率的最大化。从一般意义来说，协调这一概念具有一定的被动性，它本质上是力图避免各个部门间的冲突和摩擦，是对现状的默认和维持，缺乏创造性的思维和对新事物的敏感。同时，协调又具有一定的工具性和临时性。“协调行为一般发生在需要合作或出现问题的情境下，协调状态也并非一种永久的状态，协调状态的终止和打破大致有两种可能：一种是由于无法协调而导致关系的破坏，另一种是任务结束而无须协调。”[38]
协同一词在《辞源》中解释为：和合，一致。《后汉书·桓帝纪》中提到，“激愤建策，内外协同”[39]。这反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。和合思想是中国儒家文化的精髓，“中国古代思想强调和谐，主张协同，追求和谐的境界，使矛盾和差异的双方协调统一，共同构成和谐而又充满生机的世界。”[40]西方国家最早提出协同概念的是物理学家赫尔曼·哈肯（Hermann Haken）。他于1971年发表了《协同学：一门协作的科学》一文，引入了协同学及协同的概念。哈肯认为，系统可以通过内部协同作用实现有序和无序的相互转化。千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系，其中也包括社会科学中的现象，例如，不同单位之间的相互配合与协作、部门间关系的协调、企业间相互竞争的作用，以及系统中的相互干扰和制约等。[41]随着学科的发展深化，协同学不光运用到自然科学中，也逐渐渗透在社会科学的研究中，成为社会科学研究中的一种新的视角和方法。
在英文中，不同的学科使用不同的单词来表达协同的概念，比如：synergy、collaboration、cooperation、joined-up、partnership、working together等。哈肯创立的协同学使用的是英文单词“Synergy”，该词来源于希腊文，意为“协调合作”，其中前缀Syn表示“together”，即在一起的协调与合作，ergy表示“working”的意思，即组织结构和功能，两部分合在一起不仅有协调合作之意，而且强调协调合作产生的新的结构和功能，强调协调合作的结果。在管理学界，我们最初使用coordination（一般翻译为“协调”）一词来表达协同的含义，但是20世纪后半期协同学产生之后，协同的内涵变得更加丰富，collaboration、cooperation、working together等词汇曝光的频率越来越高，出现了协同产品商务（Collaborative Production Commerce, CPC）、供应链的协同管理（Supply Chain Collaborative Management）、协同性公共管理（Collaborative Public Management）等专业术语。从描述工作方式的角度，也有学者使用“working together”表示“协同”，例如尤金·巴达赫在《跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践》一书中提到：“部门一起工作的性质和形式多种多样。从长时期在相当大的地理区域内组织数百个联合现场执法小组，到以明确部门间分工为目的的中层管理者的偶然会议，这两级之间的任何形式都属于协同。”[42]
尽管从严格的意义上说，synergy、collaboration、cooperation、joined-up、partnership、working together等概念有细微的差别，但是其基本含义是相同的，即将各股力量整合、协调起来以发挥整体效应。基于近年来国际公共管理学的研究习惯，本书使用“collaboration”一词表示协同，它不仅有协调合作之意，而且强调由于协调合作产生新的结构和功能，强调协调合作的结果，即通过集体行动和关联实现资源最大化利用和整体功能放大的效应。这种效应既包括整体功能的放大，也包括产生新的、有序结构的质的飞跃；既可来源于组织合并等结构上的根本调整、实体资源的整合和隐形资源的共享，也可来源于一般意义上的关联和协调。各种相互联系的方式都可能产生协同，判断协同的标准不在于具体的联系形式，而在于是否形成了彼此啮合、相互依存的状态。[43]需要说明的是，本书虽然从学理角度对协作、协调、协同进行了梳理，但是事实上学术界并未对这些概念的区别及使用规范达成共识，因此本书在此仅给出一个参考性的看法，并借此强调说明本书所指“协同”的含义，即针对碎片化状况的部门之间的协调与合作及其带来的整合效应等。[44]
那么到底该怎么界定跨部门协同？汤普森、麦克艾格等学者认为，“跨部门协同是带来更好决策和结果、带来方法创新以达到整个社会可持续发展的基本工具。它确保了知识共享，所有关键问题和部门得到适当的考虑，在适当的地方合作地制订决策和采取行动。它在具体问题上动用整个部门、资源和利益以共同达到具体的目标。它并不替代每个部门在各自负责的项目上的责任。它是一个机制，可以通过比如签署备忘录或协议这样的方式正式地实现，也可以通过非正式的方式，如有意各方召开年会考量成果、对下一步提出建议”[45]。希克斯认为跨部门协同是政府部门间因为某些特定的政策议题，形成不同政策领域（policy domain）间的互动关系，其所针对的主要是政府各部门之间缺乏协调的问题。[46]
本书对“跨部门协同”的定义是：政府内部的各种职能部门之间或职能部门与地方政府之间，针对跨部门的公共事务及政策议题，跨越各自的管理边界，协同开展横向协商与整合的行动，创建一种纵横协作、相互沟通、信息共享的集体互动与合作治理的需求与实践。这种合作发生在不同的政策领域和行政区域，体现在决策、执行、服务供给等不同的层次。
三、跨部门协同机制
“机制”一词最早源于古希腊文，原指机器的构造和运作原理。后来逐渐被运用在自然和社会现象领域，指其系统内部组织的运行变化规律。按照《现代汉语新词语词典》的解释，机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，比如市场机制、竞争机制、管理机制、运行机制等；[47]理解机制这个概念，需要把握两点：一是事物（系统）的各个组成部分是机制存在的前提，否则就不存在各个部分之间的互动关系问题；二是协调各个部分之间的关系一定是一种具体的运行方式。简单来说，机制就是以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行而发生作用。
“机制”一词一般与“体制”（System）相对应使用。体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方式、形式等的总称，如领导体制、管理体制等。[48]其关键点在于组织职能和岗位职责、权力大小的调整与配置。二者既有区别又有联系。从概念内涵上来看，首先体制侧重从静态的视角看制度内各权力主体之间的关系，即权、责、利的安排与分配，而机制则重视权力主体在实际的互动过程中所表现出的关系；其次，体制侧重于规范意义上政治权力结构的制度安排，而机制则强调实证意义上这种制度安排的执行效果；最后，体制侧重于从权力归属的角度分析政治权力结构，而机制侧重从过程的角度分析权力的运行过程。[49]
简单来说，通常我们认为“体制”侧重的是制度体系内部权力主体之间的结构性安排，涉及权、责、利的分配，而“机制”强调的是“运行”。但是本书所用的“跨部门协同机制”其概念内涵要大于传统意义上对“机制”的限定，它不仅包括“运行”的部分，还涉及“体制”的部分内容，如结构的设计与安排职责权限的调整等。这是因为，本书是在整体政府改革的时代背景下探讨“跨部门协同机制”，按照OECD的说法，协同机制分为两类：结构性协同机制（structural mechanisms）和程序性协同机制（procedural mechanisms）。[50]为实现跨部门协同而设计的结构性安排，也被纳入了“机制”的讨论范畴，因此，本书借鉴了这一分类，对传统意义上“机制”的概念进行了外延上的扩大。本书所研究的“跨部门协同机制”是指有效协调政府各个部门之间，以及部门与地方政府之间关系的各种组织结构、制度及其运行方式的总称，具体包括政策措施、制度安排以及组织机构等。由于机制与体制唇齿相依的关系，在分析跨部门协同机制的组成及其实施效果时将不可避免会涉及深层次的体制性因素的探讨。