三 政府与社会组织关系面临的机遇与挑战

（一）当前社会组织与政府关系的机遇

进入新时代，中国社会组织面临一个前所未有的发展机遇，国家相关政策和法规逐步完善，各地政府与社会组织合作积极性不断增强。

首先，社会组织相关政策和法规逐步完善。改革开放以来，特别是党的十八大以来，在政策引导和政府扶持下，我国社会组织蓬勃发展，积极参与社会服务与公共事务，在经济与社会发展、公益慈善事业进步、社会管理体制创新、国际合作交流等方面发挥了积极的作用。特别是全面深化改革阶段，迫切需要社会组织发挥应有的助推作用，因此，国家在改变政府与社会关系方面做出了系列调整。党的十八大报告指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政府第一次提出了现代社会组织和现代社会组织体制这两个概念，也是第一次提出“权责明确、依法自治”的新要求，为政府与社会组织关系重构、社会组织内部治理结构完善指明了方向。2013年，国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，鼓励社会组织、社会力量参与社会建设等，并对购买服务的主体、内容、机制、管理等方面提出了规范要求。这为政府和社会组织在公共服务领域的合作创造了良好的政策环境，有助于促进政府与社会组织协同合作关系的形成。十八届三中全会明确提出适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。这一意见对进一步深化社会领域改革，增强政府与社会组织合作有重要的指导意义。这为社会组织的进一步发展创造了良好的环境。《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中，明确提出了我国社会组织的发展方向是“努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路”。十九大报告在民主协商、环境治理和社区治理领域中强调了社会组织的积极参与，在民主政治建设、基层党建等方面强化了社会组织的政治功能，中国特色的政社合作关系已经逐步形成。与此同时，《慈善法》的出台，从法制上确立了组织化、规范化、透明化、专业化的现代慈善体系基本框架，对慈善的组织、行为，以及如何监督慈善组织，做出明晰的法律规定，社会组织的慈善行为已有法可依。目前，涉及社会组织直接登记具体细则的《社会团体登记管理条例》等三个条例和相关配套规章也在修订中，修订重点将集中在改革登记管理体制、明确民政及相关部门权责、社会组织的自治规范等方面。三个条例修订之后，社会组织直接登记将会有法律依据，并真正实现社会组织的“松绑”，社会组织的自我治理和政府监管将有法律规范参考，随着法律法规的不断完善，政府与社会组织的关系将在法治化的框架下形成党领导下的政社共治合作的新格局。

其次，各地政府与社会组织合作正日趋增强。各地方政府，特别是深圳、广州、上海、北京等东部发达城市，积极培育和发展社会组织，为政府与社会组织关系的发展带来了诸多机遇。一是发达沿海地区出台了一系列促进政策，以促进政府与社会组织的合作，并为全国范围的复制推广提供了经验。例如，深圳从2007年起，就以五年为一个周期对社会组织发展进行系统性立法，“十一五”“十二五”期间出台了社会组织管理、发展的一系列法规，破除社会组织发展的制度性障碍，为培育发展社会组织建立规范，政府与社会组织关系率先从父子依附关系向协同合作关系转变，并为全国提供了发展经验。二是近年来，很多地方建立了社会组织孵化器，为社会组织创造和提供支持性环境，政府委托民间运营的孵化器也逐渐成为主流孵化模式。这些孵化器既能获取政府的资源优势又能借助专业机构的人才经验，既能获得政府的支持又不过分干预社会组织的运转，为扩大民间自发草根社会组织提供了生存发展空间，其作为有效的纽带在政府与社会组织之间形成了互动。三是各地创新公共服务提供方式、加大政府购买服务的力度，为社会组织的发展提供资金支持，通过日益透明的购买方式和逐步完善的监管评估，通过政府与社会组织的合作实践，将有力促进政府与社会组织合作共治关系的磨合与进一步发展。

（二）当前社会组织与政府关系面临的挑战

中国社会组织与政府关系也面临诸多挑战。从内部发展来看，社会组织的整体结构不合理，官办社会组织仍然占比较大，社会组织的自主性程度低；从外部环境看，法制仍不健全。

首先，社会组织结构尚不合理，一定程度的依附关系长期存在。总体而言，迄今为止，自上而下的官办社会组织仍然占比较大，这一结构影响政府与社会组织关系的发展。由于一直以来的双重管理体制、分级管理和非竞争性管理原则，赋予了官办社会组织在资源和地位上处于优先发展的有利位置，在很多领域，规模大、实力强的主要是官办社会组织，像中华慈善总会等。这些自上而下的官办社会组织属于“半官半民”性质，对政府依附较多，其转型之路比较漫长。与此同时，尽管近年来自下而上的民间社会组织发展快速，但随着政府购买服务力度的加大，其对政府的依附性也开始增强。政府购买服务在中国刚刚展开，由于决策、监管体制尚不完善，不能避免出现财政资金规避监管和变相行政扩张的潜在危险。即使按照招投标程序进行的竞争性购买，政府与社会组织的合作也有加强自下而上的社会组织对政府依附的倾向。在国际资金撤出、政府购买力度加大的背景下，政府成为自下而上的民间社会组织重要的资源提供方。2011年的一项调查显示，北京市民办社会工作机构主要收入的80%来自政府购买服务，部分机构政府购买服务资金比例高达100%。^[23]尽管这些社会组织是民间自发产生，但其生存也过度依赖政府资源，这显然不利于社会组织的健康发展。可以说，一方面政府购买服务改变了政府与自下而上的社会组织疏离的状态；另一方面也可能导致一些地方政府在合作过程中，加强对社会组织内部事务的干预，影响社会组织的自主发展。

其次，中国社会组织的能力不足，欠缺与政府合作的基础。由于部分官办社会组织长期缺乏自主性、独立性，整体上缺乏活力，效率低，而且组织能力弱，社会作用小，没有发挥社会组织应有的作用。^[24]许多自下而上的民间社会组织规模小、人数少，使命与价值缺乏，社会公信度不足，内部管理混乱，服务能力很弱，有能力承接政府转移职能和实施项目的自下而上的社会组织数量有限，影响了政府与社会组织协同合作关系的发展。一些地方由于社会组织缺乏能力，政府无法转移职能，无法购买社会组织的服务。总的来说，目前社会组织由于社会服务能力弱、作用小，还不能与政府形成真正意义的协同合作关系。

最后，法制不健全。由于法制不健全，无法可依或有法不依的现象仍然较为普遍，政府与社会组织的关系仍然存在较大不确定性。虽然《慈善法》已经出台，但是《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》尚处于修订过程，还缺乏《社会组织法》等上位法。可以说，目前中国关于社会组织方面的法律法规总体上仍然不健全，一些法律法规的可操作性不强，还没有形成系统的、完善的社会组织法规体系，也缺乏相关的行业自律环境。^[25]例如，由于无法可依，民政部门可能基于自由裁量权拒绝部分社会组织直接登记；由于免税条款不明确，社会组织向税务部门申请免税绝非易事，除烦琐的程序外，还有一些隐含的规则将大部分社会组织的免税资格排除在外。在法制不健全的情况下，政府的政策就成了政府与社会组织关系的基础，政府的扶持政策在基层常常落实不到位或走样。对于党政社三者关系的理解存在地区、部门和执行者层面的差异，使部分地方对社会组织采取差异化和摇摆不定的政策取向，从而导致政府与社会组织的关系趋势处于一种不确定的状态。