三 政策层面的新探索
党的政策在社会组织的发展中发挥着重要的作用，在这一阶段中执政党的政策有了进一步的扩展，社会组织领域的政治控制在一定程度上得到强化。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中三次提到“慈善”，明确“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”，并且把公益慈善类社会组织作为激发社会组织活力的重要力量。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”，要完善“慈善”等方面的法律法规，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”。党的政策在这一阶段主要表现为社会组织党建工作和总体性的政策方略的提出。
1.社会组织的党建工作
2015年9月中央办公厅颁布了《加强社会组织党建工作的意见》，规定“要加大党组织组建力度，推进社会组织党的组织和党的工作有效覆盖”。具体来讲，首先，按单位建立党组织。凡有三名以上正式党员的社会组织，都要按照党章规定，经上级党组织批准，分别设立党委、总支、支部，并按期进行换届。规模较大、会员单位较多而党员人数不足规定要求的，经县级以上党委批准可以建立党委。社会组织变更、撤并或注销，党组织应及时向上级党组织报告，并做好党员组织关系转移等相关工作；上级党组织应及时对社会组织党组织变更或撤销作出决定。其次按行业建立党组织。行业特征明显、管理体系健全的行业，可依托行业协会商会建立行业党组织。行业党组织对会员单位党建工作进行指导。再次，按区域建立党组织。在社会组织相对集中的各类街区、园区、楼宇等区域，可以打破单位界限统一建立党组织。规模小、党员少的社会组织可以本着就近就便原则，联合建立党组织。最后，实现全领域覆盖。本着应建尽建的原则，加大党组织组建力度。暂不具备组建条件的社会组织，可通过选派党建工作指导员、联络员或建立工会、共青团组织等途径开展党的工作，条件成熟时及时建立党组织。新成立的社会组织，具备组建条件的，登记和审批机关应督促推动其同步建立党组织。街道社区、乡镇村党组织要加强对城乡社区社会组织的领导和指导。通过各种方式，逐步实现党的组织和党的工作有效覆盖。
在政策的指导下，社会组织的党建工作如火如荼地展开了。各地纷纷建立相应的机构，开展党建活动。民政部还把党建工作纳入社会组织的评估体系中。党的政策也落实到法律中，社团条例、社会服务组织条例、基金会条例的修订稿中都加入党建相关的内容。社会组织建立党组织可能会深刻影响中国国家与社会的格局。在中国，党组织不简单地是一个政治或者社会机构，更多的是一个行政机构，党组织的介入可能带来更为深度的公权力介入。因此如何做好社会组织的党建工作，在强化党的组织建设和维护社会组织自主性之间保持平衡或者保持合理的度是社会组织发展过程中需要应对的问题，也是党建过程中需要面对的问题，如何把新的社会力量纳入组织体系，需要转变观念和方法，而不简单地是一个建立组织的问题。
2.社会组织纳入协商民主序列
社会组织的出现，为中国社会发展注入新的力量与活力，如何把这部分力量纳入政权体系中，成为执政党关注的一个重要问题。基本的的做法是把社会组织作为新的社会力量纳入协商民主和统一战线体系。
2014年10月27日，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，指出社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。各类协商要根据自身特点和实际需要，合理确定协商内容和方式。探索开展社会组织协商。坚持党的领导和政府依法管理，健全与相关社会组织联系的工作机制和沟通渠道，引导社会组织有序开展协商，更好地为社会服务。在文件的指导下社会组织也开展了一些协商民主的参与实践。
在将社会组织纳入协商民主的同时，为适应新形势，将社会组织纳入群团工作的序列，也是新时期社会组织建设和党建的重要举措。2014年12月29日，中央政治局会议审议通过《关于加强和改进党的群团工作的意见》，提出“新形势下党的群团工作更为重要和紧迫，只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。基层组织是做好群团工作的基础和关键。工会、共青团、妇联等群团组织要以提高吸引力、凝聚力、战斗力和扩大有效覆盖面为目标，在巩固按行政区划、依托基层单位建立组织、开展工作的同时，创新基层组织设置、发展成员、联系群众、开展活动的方式。立体化、多层面扩大组织覆盖，重点向非公有制经济组织、社会组织、城乡社区等领域和农民工、自由职业者等群体延伸组织体系。（工会、共青团和妇联借助社会组织开展活动，或者依托社会组织实现克服群团组织机关化的目标，有利于群团组织积极发挥职能作用。）
3.46号文件为社会组织的发展和管理确立总体方略
社会组织领域一直存在法律和政策并行的局面，党的政策一直发挥着统帅作用，是法律和规制的指导。在这一阶段中，政策略有调整，可能会对今后一个时期社会组织发展与管理产生重大影响。其中政策的集大成者是2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（简称46号文件）。意见指出以社会团体、基金会和社会服务机构为主体组成的社会组织，是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放以来，在各级党委和政府的重视和支持下，我国社会组织不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题，从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生。当前，我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。各地区、各部门要站在战略和全局高度，充分认识做好这项工作的重要性和紧迫性，将其作为一项重要基础性工作来抓，主动适应新形势、新任务要求，全面落实相关政策措施，扎扎实实做好各项工作。具体来讲包括以下内容。
第一，指导思想、基本原则和总体目标。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“四个全面”战略布局要求，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，一手抓积极引导发展，一手抓严格依法管理，充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用，努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路。社会组织发展坚持党的领导，坚持改革创新，坚持放管并重，坚持积极稳妥推进的原则。发挥党组织的政治核心作用，加强社会组织党的建设，注重加强对社会组织的政治引领和示范带动，支持群团组织充分发挥作用，增强联系服务群众的合力，确保社会组织发展的正确政治方向。正确处理政府、市场、社会三者关系，改革制约社会组织发展的体制机制，激发社会组织内在活力和发展动力，促进社会组织真正成为提供服务、反映诉求、规范行为、促进和谐的重要力量。处理好“放”和“管”的关系，既要简政放权，优化服务，积极培育扶持，又要加强事中事后监管，促进社会组织健康有序发展。到2020年，确立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的中国特色社会组织管理体制，政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度基本建立，结构合理、功能完善、竞争有序、诚信自律、充满活力的社会组织发展格局基本形成。
第二，大力培育发展社区社会组织。对于社区社会组织需要降低准入门槛。对在城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社区社会组织，采取降低准入门槛的办法，支持鼓励发展。对符合登记条件的社区社会组织，优化服务，加快审核办理程序，并简化登记程序。对达不到登记条件的社区社会组织，按照不同规模、业务范围、成员构成和服务对象，由街道办事处（乡镇政府）实施管理，加强分类指导和业务指导。鼓励在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会，发挥管理服务协调作用，积极扶持发展。鼓励依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织综合服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，重点培育为老年人、妇女、儿童、残疾人、失业人员、农民工、服刑人员未成年子女、困难家庭、严重精神障碍患者、有不良行为青少年、社区矫正人员等特定群体服务的社区社会组织。有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。鼓励社会力量支持社区社会组织发展。发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，推动建立多元主体参与的社区治理格局。鼓励社区社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解、平安创建等社区活动，组织社区居民参与社区公共事务和公益事业，促进社区和谐稳定。支持社区社会组织承接社区公共服务和基层政府委托事项，开展社区志愿服务。建立社区社会组织与社区建设、社会工作联动机制，促进资源共享、优势互补，把社区社会组织建设成为增强社区自治和服务功能、吸纳社会工作人才的重要载体。
第三，完善扶持社会组织发展政策措施。支持社会组织提供公共服务。结合政府职能转变和行政审批改革，将政府部门不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务，通过竞争性方式交由社会组织承担。逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。完善财政税收支持政策。中央财政继续安排专项资金，有条件的地方可参照安排专项资金，支持社会组织参与社会服务，有计划有重点地扶持一批品牌性社会组织。落实国家对社会组织各项税收优惠政策，符合条件的社会组织按照有关法律法规享受相关税收优惠政策。鼓励银行业金融机构加大对符合条件的社会组织的金融支持力度。完善人才政策。把社会组织人才工作纳入国家人才工作体系，将社会组织人才纳入国家专业技术人才知识更新工程。建立社会组织负责人培训制度，引导其自觉践行社会主义核心价值观，增强社会责任意识和诚信意识，积极向国际组织推荐具备国际视野的社会组织人才。发挥社会组织积极作用。进一步发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的作用。支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，使之成为推动经济发展的重要力量。支持社会组织在创新社会治理、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐等方面发挥作用，使之成为社会建设的重要主体。
第四，依法做好社会组织登记审查，稳妥推进直接登记。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立行业协会商会，直接向民政部门依法申请登记。在自然科学和工程技术领域从事学术研究和交流活动的科技类社会组织，以及提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务的公益慈善类社会组织，直接向民政部门依法申请登记。为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的城乡社区服务类社会组织，直接向县级民政部门依法申请登记。完善业务主管单位前置审查，对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。对全国性社会团体，要从成立的必要性、发起人的代表性、会员的广泛性等方面认真加以审核，业务范围相似的，要充分进行论证。活动地域跨省（自治区、直辖市）的社会组织比照全国性社会组织从严审批。强化社会组织发起人责任。
第五，严格管理和监督。加强对社会组织负责人的管理。建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，落实法定代表人离任审计制度。加强对社会组织资金的监管。建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。实行双重管理的社会组织的业务主管单位，要对所主管社会组织的思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起管理责任。加强社会监督。鼓励支持新闻媒体、社会公众对社会组织进行监督。民政部要会同有关部门制定实施各类社会组织信息公开办法，探索建立社会组织年度报告制度，规范公开内容、机制和方式，提高透明度；探索建立专业化、社会化的第三方监督机制。健全社会组织退出机制。
第六，规范社会组织涉外活动。引导社会组织有序开展对外交流，参加非政府间国际组织，参与国际标准和规则制定，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，以及在民间对外交往中的重要平台作用。完善相应登记管理制度，积极参与新建国际性社会组织，支持成立国际性社会组织，服务构建开放型经济新体制。确因工作需要在境外设立分支（代表）机构的，必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准。
46号文件对于社会组织发展和管理具有纲领性和指导性作用。从文件来看，政策对于社会组织的发展从放任主义与控制主义并行，转向以控制主义为主的思路。社会组织发展和管理方略的调整，适应了社会组织发展的具体状况，也和新时期治国理政方略的调整的内在思路是一致的。现在需要关注的是控制主义的效果和方式，如何在社会组织自主发展和政府的管控之间寻找平衡，为社会组织自主发展提供活力、为制度创新提供动力是社会组织发展，也是现代国家治理的一个关键性问题，自由可以激发人们无限的想象力和创造力，在这一基点上生活可能会展开无限多的可能性，制度创新可以在多元的可能性中试错、选择。控制制度则通过各种禁忌限制人们的自由、理想与想象，这样自然就会失去制度创新的可能性与动力。从这个意义上讲，控制制度是一个自我耗散和衰减的体制，改变问题的关键是拥有自由、理想和想象力。
[1] 刘培峰，北京师范大学法学院教授。
[2] 高尚全：《中国改革开放40年的经验和启示》，载刘学军、黄琦《全面深化改革领导干部学习读本》总序部分，北京：财政经济出版社，2017。
[3] “硬的经济和军事的实力的增长会提高自信心、自负感，以及更加相信与其他民族相比，自己的文化或软实力更优越，并大大增强该文化和意识形态对其他民族的吸引力。”引自〔美〕亨廷顿《文明的冲突与世界秩序的重建》（修订版），周琪等译，北京：新华出版社，2010，第72页。