第一编 认证政治学
第一章 为了生命安全的认证
在自然与生命的关系史上，普通人的生死由命、富贵在天是一种常态，在自然风险得不到清晰识别的地方，在社会经济生活得不到有效干预的地方，面对自然灾害的疯狂肆虐，个人、家庭及更大群体的生命渺小而脆弱，随时可能跌入险境。
古今中外，这样的例子不胜枚举。让我们先来看看山体滑坡灾害的巨大危害，以发生时间为序，19世纪的瑞士（1806，致死457人），20世纪的加拿大（1903，致死70人）、塔吉克斯坦（1911，致死54人；1949，7200人）、印度尼西亚（1919，致死5110人；2004，致死32人）、中国（1920，致死10万人；1933，致死3100人；2009，致死439—600人；2010，致死1287人）、墨西哥（1920，致死600—870人）、哈萨克斯坦（1921，致死约500人）、意大利（1921，致死约100人；1963，致死约2000人；1987，致死29人）、美国（1925，致死6人；1964，致死106人；1969，致死150人；1980，致死57人；2005，致死10人）、日本（1938，致死约1000人；1953，致死1382人；1958，致死1094人；1959，致死159人；1968，致死104人；1972，致死64人）、秘鲁（1941，致死4000—6000人；1962，致死4000—5000人；1970，致死22000人；1971，致死约400—600人；1974，致死450人）、西班牙（1945，致死15人）、印度（1948，致死500人；2001，致死40人）、哥伦比亚（1954，致死超过300人）、智利（1965，致死超过200人）、英国（1966，致死144人）、巴西（1967，致死230人）、瑞典（1977，致死4人）、波多黎各（1985，致死129人）、哥伦比亚（1985，致死23000人）、澳大利亚（1997，致死18人）、委内瑞拉（1999，致死约3万人）、菲律宾（2006，致死1126人）、孟加拉国（2007，致死123人）、埃及（2008，致死119人）、巴基斯坦（2010，致死20人）、乌干达（2010，致死100—300人），无论穷国富国、弱国强国、小国大国，在自然得不到驯服之地，都无法避免生命的巨大损失。
为了生命安全，必须驯服自然，现代国家治理史上试图改善人类生活状况的各种公共工程，无不秉持着这种强烈的人定胜天精神，最为切身的例证发生在殖民时代的中国香港。1972年6月18日，星期日，大雨倾盆，香港贫民区九龙秀茂坪一道40米高的路堤土坡倒塌，71人顷刻毕命。仅仅数小时后，港岛富人区半山宝珊道一处临时挖掘工地发生斜坡崩塌，引发山泥倾泻，导致一栋12层的住宅楼轰然倾覆，67人瞬间消逝。悲剧再次证明，自然得不到驯服，生命就得不到安全，风险面前人人平等，无论贫穷还是富有。
这起事故的结局很像现代国家的自然灾害应急救援，港英政府的消防处、民安处、医疗救援处、驻港英军迅速搜救生还者，各种民间组织积极参与，社会各界踊跃捐资赈灾，事后港英政府还成立专门委员会全面调查整个惨剧的前因后果。[1]考虑到香港70%的土地为山地，风雨灾害频仍且破坏力极强，危机应对式的临时处置绝无可能实现长治久安，为保护人类生命而驯服自然仍然不是常规化、例行化、制度化的政府职责，“安全政治学”仍然付之阙如。这种生死由命、孤立无援状态的最大受害者，是贫苦大众，是20世纪50年代至20世纪70年代的寮屋贫民[2]，他们与19世纪下半期直至20世纪初居无定所的渔民一样[3]，饱受风雨摧残，生命安全得不到保障。
转机出现在另一次危机之后。四年后的1976年8月，秀茂坪再次发生斜坡倒塌，山下民居遭泥沙淹没，18人烟消云散。四年间丧失了156条性命，香港政府终于开始彻底反思自己的不作为，决心视防止类似事故发生、照看个体生命安全为己任，于1977年成立土力工程处，专司斜坡加固，消除斜坡安全隐患，降低惨剧的发生概率。一旦个体生命安全正式纳入政府治理的当然范畴，看似机械的斜坡安全公共工程也就成为拯救生命的必要行动。三十多年来，土力工程处建设防范斜坡事故基本制度的过程，反映了政府关注生命安全的大致步骤。
首先是针对全体对象，收集基本事实，积累基本知识。每个斜坡都统一编号，逐一登记名称代码、地理位置和安全状况，一个覆盖全香港57000个（公共斜坡39000个，私人斜坡18000个）人造斜坡的斜坡信息系统和斜坡名册建立起来，纳入每个斜坡的统一编号，所处的楼宇名称、屋苑名称、街道名称、地段编号、牌照编号、租约编号和安全维修状况，每个斜坡都有了自己的“身份证”，斜坡成为新的治理对象。
然后是设定标准，界定资格，建章立制。制定岩土工程安全的统一认定规范、标准和制度。为了准确确认、识别每个斜坡的安全状况，一个世界上最先进的岩土流动勘察系统建立起来，涵盖最先进的全球定位、流动地理信息、流动电脑应用和无线通信系统，让工程师和地质专家即时获取勘探地的相关资料，为公共政策提供更加及时可靠的依据。
最后是执行既定规范和标准，进行安全评估、状况检查等具体认定活动。根据所获取的基本事实与标准规范，定期检查所有公共与私人工程项目，确认和识别不合标准的斜坡，评估是否维修、巩固，是否需要迁移安置危险地带的寮屋贫民，[4]定期维修全部政府斜坡并检查私人斜坡。这套有效的斜坡安全认定体系，使土力工程处有能力与天文台共享重要资料，合作运行山泥倾泻警报系统。为了将防范斜坡事故、保障生命安全凝聚成社会共识，土力工程处还向一般市民灌输斜坡安全知识，并使之成为中学生必须接受的义务教育课程内容。
通过收集事实、积累知识，设定规范、建章立制，以及识别鉴定、评估检查，土力工程处不仅承担了检查所有政府部门维护的公共斜坡（八个政府部门负责维修斜坡，但检查权归属土力工程处，参见图1—1）和公私机构所有岩土工程的责任，还有权命令私人业主维修私人斜坡。自20世纪80年代中期以来，土力工程处还建议香港政府统一安置了74800位原来生活在危险地带的寮屋居民，大大减少了斜坡崩塌事故及其灾害后果，斜坡事故水平降低了一大半，死亡人数大大减少（参见图1—2），1995年以后就没有再发生过多人死亡的斜坡安全事故，从而成为政府公共建设的鲜明典范，[5]中国香港特区的斜坡安全水平已经领先于意大利、德国、澳大利亚、加拿大和美国等发达国家。
图1—1 香港斜坡安全维护分工（单位：个）
资料来源：香港土木工程署土力工程处，2007。
图1—2 香港斜坡安全认证体系的成效（1949—2007）
资料来源：香港土木工程署土力工程处，2007。
香港政府的干预原本属于自然灾害的斜坡倾斜事故，把防止个人非正常死亡视为政府必须承担的公共安全责任，建设斜坡安全公共工程，提高预防斜坡事故能力的过程，让我们注意到：政府行动的某些细节需要研究者更为细致的观察。政治决断固然是从不重视转变到有意愿监管重大社会经济事务的关键，但从有意愿监管到具体如何有效监管，从紧急救援的非常态临时回应到防患于未然的常态制度化良治，中间还有个看上去很不显眼但意义极为丰富的“认证”过程。
在整个认证过程中，排在第一位的是给认证对象建立唯一的名称、统一的代码和准确的位置，这些基本事实是认证的基石，让政府有能力在发生事故时迅速确定事发地点、责任主体，及时做出恰当回应；弄清楚认证对象的基本社会特征或物理特征，建立安全标准是第二步；然后是依据既定标准确定每个斜坡的安全状况和具体安全等级，借助现代认证技术，在认证知识基础上建立整合的斜坡认证体系和定期检查维修制度，整个过程完整、可靠、统一，预期目标得到有效实现。
除了斜坡事故之类的公共安全事务，这种有效认证体系还存在于其他政府治理领域，存在于其他政策领域，这不是中国香港特区政府的独特现象，而是很多发达国家的普遍现象。很多东南亚山地国家和其他发展中国家，无法像香港政府和发达国家这样有效监管社会经济事务，甚至也无法有效发挥汲取能力，无法建立满足社会正义需求的福利体系。除了经济发展、人口规模、社会结构等因素以外，认证差距也是解释这些政治实践差异的关键。有认证还是无认证，对于政府治理水平的指标意义越来越大。然而，作为重要的政治学领域，认证能力还需要很多最基本的概念化和理论化，让我们先从认证不是什么和认证是什么开始讨论。
[1] 香港政府雨灾调查委员会：《一九七二年雨灾调查委员会最后报告书》，香港印务局，1972。
[2] 寮屋指香港城郊与山地临时搭建的简陋贫民窟，通常拥挤不堪，卫生条件极差，火灾频发。
[3] 何佩然：《历年天灾的回顾》，香港天文台，http：//www.hko.gov.hk/publica/gen_pub/WeatheringTheStorm-2.pdf。
[4] 贫民安置也建立严格的认定体系基础上。1982、1984—1985年，香港政府登记了所有寮屋，记录每间房屋的面积、楼层和居住人口等资料，未登记在案的、自行扩建房屋的，均丧失申请租住公共住房的资格。
[5] 1953年12月25日，香港九龙石硖尾寮屋区大火导致5万人无家可归，催生了香港政府的公共住房建设，是观察香港公共建设的极佳窗口：比如工务局的“包宁平房”、安置事务处的“多层安置大厦”、房屋建设委员会的“廉租房”、房屋委员会和房屋署的“房屋建设十年计划”（1973—1982），20世纪70年代公屋居民自发组织互助委员会，直到20世纪90年代房委会正式建立房屋管理咨询委员会，居民开始正式参与房屋管理、维修和改善工程等事务的民主讨论。政府承担公共建设责任，主导建设过程，有序改进社会治安和公共安全，最终设立正式制度吸纳和整合公众参与，这是香港政府“居者有其屋”社会政策的典型模式。