第二节 法律、法规授权的组织

一、法律、法规授权的组织的含义

法律、法规授权的组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织。

首先，法律、法规授权的组织是指非国家行政机关的组织。它们不同于国家行政机关，不具有国家机关的地位。它们只有在行使法律、法规所授行政职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法规授权时，它们只是一般的社会公权力组织或一般的民事主体，仅享有一般社会公权力或仅享有一般民事权利和承担一般民事义务。

其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能。所谓“特定职能”，即限于相应法律、法规明确规定的某项具体职能或某种具体事项，其范围通常是很窄的、有限的。国家行政机关则行使国家的一般行政职能，不限于某种具体领域或某种具体事项。

再次，法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律、法规所授，而非行政组织法所授。且具体法律、法规对相应组织的授权通常是有期限的和通常限于办理某一具体行政事务，该行政事务完成，相应授权即告结束。而行政组织法对国家行政机关的授权则具有相对稳定性，只要该行政机关存在，它就一直行使所授职能。

在现代社会，法律、法规授权国家行政机关以外的组织行使职能有其必然性和重要意义：首先，根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。因为，国家只是一定历史发展阶段的产物，它将随着民主的发展而逐步消亡，在国家消亡以前，国家的职能将通过法律、法规不断转移给社会。其次，社会进入“行政国家”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权力的滥用。因此，国家应尽可能将一部分可能社会化的行政职能社会化。再次，有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。因为社会组织更接近行政相对人，对相应领域行政相对人的情况更熟悉，其管理行为更易于为相对人所接受。邓小平同志曾经指出，过去“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办”。最后，某些国有企事业单位和其他社会组织所行使的职能，除了其本身的生产经营或社会事务、社会活动的性质以外，同时又具有一定的公行政性质。如公立学校向社会招生，开除学生学籍，律师协会、医生协会颁发或吊销其协会成员的执业执照等行为，均具有公行政性质，这些具有公行政性质的职能因与相应企事业单位、社会组织的其他职能紧密联系，故法律、法规通常将这些职能授予相应企事业单位或社会组织行使，或者法律、法规在调整企事业单位、社会组织的其他行为时一并调整这些公行政行为。

二、被授权组织的条件和范围

目前法律、法规没有明确规定被授权组织的条件。根据行政法的基本原则和一般法理，相应组织应具备下述条件，法律、法规才能授权其行使一定的行政职能：其一，相应组织应与所授权行使的行政职能无利害关系。例如，法律、法规不能授权参与市场竞争的企事业组织管理与市场竞争有关的行政事务，否则，即违反行政法的公正原则。其二，相应组织应具有了解和掌握与所行使行政职能有关的法律、法规和有关技术知识的工作人员。其三，相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件。其四，对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件，如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。

至于被授权组织的范围，在实践中是相当广泛的。根据我国现行法律、法规授权的情况，可大致归纳为下述几类：

（一）基层群众性自治组织

基层群众性自治组织是指城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会和村民委员会。基层群众性自治组织与国家基层政权有着极密切的联系。基层群众性自治组织的工作受基层人民政府或其派出机构指导：城市居民委员会受市或市辖区的派出机关——街道办事处的指导，村民委员会受乡、民族乡、镇的人民政府的指导。居民委员会、村民委员会根据相应组织法的授权行使多种行政职能。例如，《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作（包括救灾、救济款物的发放、水电费的收缴、公共卫生和计划生育工作等），维护村民的合法权益等。《城市居民委员会组织法》授权居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业；调解民间纠纷，协助维护社会治安；协助人民政府或它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作等。

（二）行业组织

行业组织是现代社会发展最快、最广泛的社会公权力组织。这些组织既可以根据组织章程行使各种相应的社会公权力，同时亦可接受法律、法规授权行使特定职能。例如，《注册会计师法》授权注册会计师协会制定和组织实施注册会计师统一考试办法；受理和办理注册会计师的注册；对具有法定情形的申请人不予注册，对具有法定情形的持证人撤销注册，收回注册会计师证书等。《律师法》授予律协多项行政性职能，包括保障律师依法执业，维护律师合法权益；制定行业规范和惩戒规则；组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；调解律师执业活动中发生的纠纷，等等。

（三）工青妇等社会团体

法律、法规授权工青妇等社会团体行使某种行政职能，办理一定行政事务的情况是大量的、常见的。如《工会法》授权工会保障职工合法权益，对企事业单位、机关侵犯职工合法权益的问题可以派出代表进行调查；对职工伤亡事故和其他严重危害职工健康的问题，亦有权参加调查，向有关部门提出处理意见。《企业劳动争议处理条例》授权企业职工代表大会和工会参与劳动争议的处理，企业劳动争议调解委员会由职工代表大会推举的职工代表、企业行政代表、工会委员会代表三方组成，且在职工代表大会领导下工作，其办事机构设在工会委员会。劳动争议仲裁委员会的组成必须包括同级工会的代表。此外，新中国成立初期由政务院于1951年2月26日发布的《劳动保险条例》还授权工会主管劳动保险事业。现行法律则授权工会协助行政管理。《妇女权益保障法》授权各级妇联维护各族各界妇女的利益，做好保障妇女权益的工作，在妇女权益受到侵害时，接受被侵害人的投诉，并要求有关部门或单位查处。

（四）事业与企业组织

法律、法规授权事业组织行使特定行政职能的情况是较多的。例如，《教育法》授权公立学校及其他公立教育机构招收学生或者其他受教育者，对受教育者进行处分（包括开除学籍的处分），对受教育者颁发学业证书，聘任教师、职工以及对之实施处分等。很显然，这些职能大多具有行政性。又如，国务院颁发的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》授权作为事业单位的救助站负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理工作。

相对于事业组织来说，法律、法规较少授权企业组织行使行政职权。因为企业组织主要以营利为目的，从而往往与一定的行政职能行使具有利害关系。但这种情况也不是绝对的，对某些企业可能不适于授权行使某类行政职能，但并非不能授权行使其他行政职能。我国在体制转轨时期，一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律、法规往往授权其行使原行政机关行使的某种管理性行政职能。这在一定时期、一定阶段是不可避免的。例如，《烟草专卖法》授权全国烟草总公司和省级烟草公司行使下达卷烟产量指标的行政职能，全国烟草总公司根据国务院计划部门下达的年度总产量计划向省级烟草公司下达分等级、分种类的卷烟产量指标。省级烟草公司根据全国烟草总公司下达的分等级、分种类的卷烟产量指标，结合市场销售情况，向烟草制品生产企业下达分等级、分种类的卷烟产量指标。又如，我国盐业管理也存在这种情况，许多省级盐业公司被授权行使盐业管理的某些行政职能。国务院1982年3月16日发布的《关于全国性专业公司管理体制的暂行规定》指出，全国性专业公司是企业的一种组织形式，是生产经营的经济实体，但有些实际上带有相当程度的行政性质，一套机构两块牌子，经营开支由政府和企业分摊。1989年8月27日，国务院批转发布的《关于国务院有关部门与国家专业投资公司职责划分的意见》更明确授权投资公司行使多种行政性职能：（1）各投资公司根据国家计委分配的分行业投资，就其资金运用编制中长期和年度投资计划；（2）国家林业投资公司管理森工的经营性投资；（3）港口建设费中纳入国家经营性固定资产投资规模的部分，归投资公司管理；（4）投资公司参照托管银行和国家控股公司的做法，对建设项目的工程质量、工程进度、资金使用及合同执行等情况进行监督；（5）投资公司对限额以上的技术改造项目参照基本建设管理办法管理。由此可见，在我国体制转轨时期，法律、法规授权企业（行政性公司）行使一定行政职能的情况将继续存在一个较长时期。

（五）行政机关的内设机构和派出机构

根据行政组织法的一般原理，行政机关的内设机构和派出机构不能以自己的名义独立对外作出行政行为和承担法律责任，从而不能成为独立的行政主体。但是，在某些特殊情况下，为行使行政职能的方便，法律、法规也会授权行政机关的内设机构或派出机构独立作出某种特定行政行为，并赋予其行政主体的资格。例如，《税收征收管理法》第14条规定，本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。这里的“税务所”，即是税务局、税务分局的派出机构，这里的“按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构”可以是税务局、税务分局的内设机构（如税务稽查分局）。这些派出机构和内设机构如果经法律、法规专门授权，可能独立实施税务行政行为，成为税务行政主体。又如，公安派出所是公安局的派出机构，《治安管理处罚法》第91条授权其直接行使一定的行政处罚权（警告和500元以下的罚款）。这样，公安派出所在此有限的范围内即取得了行政主体的地位。

三、被授权组织的法律地位

被授权组织的法律地位体现在下述三个方面：

（一）被授权组织在行使法律、法规所授行政职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法律地位

被授权组织与行政机关同属行政主体，在行使被授职能时，具有与行政机关基本相同的地位，可以依授权发布行政命令，采取行政措施，实施行政行为，对违法不履行其义务或违反行政管理秩序的相对人依法采取行政强制措施或实施行政处罚。当然，被授权组织和行政机关的地位仍有一定区别：行政机关是一般行政主体，被授权组织只有在行使被授职能时，才成为行政主体；行政机关享有的某些职权和管理手段是被授权组织不能享有的，如行政立法权，行政处罚权中的行政拘留权，行政复议受理、裁决权等。

（二）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任

被授权组织是独立的行政主体，它行使行政职能直接以授权法为根据，故其行为以自己名义作出。正因为被授权组织是以自己名义作出行政行为，从而对其行为的责任也只能由其本身承担。此外，被授权组织通常是具有法人地位的社会团体或企事业组织，其本身也具有对外承担法律责任的能力。

（三）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体的地位

被授权组织的基本性质是公法人或私法人组织，它只有在行使行政职能时才具有行政主体的地位。在执行它作为社会团体、企业、事业单位等本身的职能时，它与其他法人或其他组织一样，享有民事主体或行政相对人的地位，而不具有行政主体的地位。