第2章 中国城乡社区建设的兴起与发展

第1节 中国城市社区建设的兴起和发展

1．中国城市社区建设经历了哪几个阶段？

早期的社区建设主要以社区服务为主，随着社区建设的深化，开始向体制改革的深度拓展。从总体上分析，可以将社区建设分为四个主要阶段：

第一阶段为发育阶段（1991-1999年）。这一阶段总的特点是：社区建设正处于萌芽状态，开展社区建设的省份相对较少，主要集中在东部几个经济较发达的省市，社区建设的主要内容集中在社区服务、文明小区创建等较为单项的内容上，这一时期较为典型的经验主要是上海、青岛、南京等地的经验，主要集中在两级政府、三级管理、四级落实的城市管理新体制的提出和行政系统内的简政放权，重心下移，以及上述各地的社区服务经验。

第二阶段为发展阶段（1999-2000年）。这一阶段，随着民政部确定的26个国家级实验区的建立，社区建设的内容无论从量上还是从质上都产生了革命性的飞跃，也为中共中央办公厅23号文件（简称中办23号文件，后同）的出台和全国范围的社区建设的高潮到来奠定了坚实的基础，这一阶段的典型经验是沈阳模式、江汉模式。

第三阶段为拓展阶段（2001-2003年）。社区建设由点到面全面铺开，进入拓展阶段，这一阶段的突出标志是随着中办23号文件的颁布，全国范围的社区建设普遍展开，社区建设的高潮到来，全国绝大部分城市社区完成了社区的重新划分和自治组织体系的建设。

第四阶段为深入阶段（2003年以后）。随着全国社区建设示范活动的开展，社区建设已经结束实验，转为全面建设、示范和评比活动。全国范围内的社区建设示范市、示范城区和最佳社区等评比活动全面展开。社区划分、社区基础设施建设、体制改革、社区服务等各项工作已经完成或步入正轨，此后的工作是向深处拓展。例如，大部分城市开始了直接选举的探索，上海直选率达到53%，南宁100%直选，涌现出许多新型的社区直接民主形式。此外，象听政会、评议会、议事会等三会制度，工作站制度、国际社区、物业维权等新的社区建设中的制度和现象也开始出现。当然，与此同时，在社区建设中也出现许多新问题去需要进一步探索和加以解决。

2．全国社区建设有什么重要特点？

（1）社区建设作为一项基层社会的综合性改革工程，受到各级党、政府和社会各界的充分重视，23号文件颁布后，全国所有的省委、省政府和大部分的大城市很快颁布了贯彻落实两办文件的通知，20多个省召开了全省范围的社区建设工作会议，个别省甚至明确提出了建立社区建设大省的口号。山东、辽宁等省的社区建设已呈集团式发展的态势，如辽宁是沈阳、大连齐头并进，山东是青岛、济南并驾齐驱。

（2）社区建设发展的地域空间呈现渐次推进的梯度格局，这主要表现在：①社区建设由大城市向中、小城市发展。在民政部确定的26个社区建设实验区中，属于大城市的城区为20个，属中等城市的只有6个；但是随着各省级实验区的启动，以及23号文件的号召，很多中等城市的社区建设也已经深化到一定地步，小城市的社区建设也逐渐起步。象山东的莱州，江苏的江阴，四川的彭州，湖北的宜城、武穴等地，结合县级城市的城市化进程，把居委会建设和村委会建设结合起来，在推进社区建设方面也进行了一定的探索。②社区建设在区域分布上由东部发达地区向中、西部地区推进。这一时段公认的社区建设开展得比较好的地区，像上海、青岛、南京、沈阳、天津等地，大部分都在东部地区，经济相对较发达。但此后社区建设将逐步向中西部地区拓展。例如，位于中部的武汉市特别是江汉区的社区建设开展得较为红火，在体制改革方面迈出了较大的步伐。西部城区如西安新城区、重庆江北区等作为城市代表也探索出了适合自身特点的社区建设思路。③社区建设在城市大规模扩张的过程中，由城区向农村小城镇延伸，一些发达的小城镇成为社区建设的先行者，这在东、中部地区少数开展社区服务的小城镇已初步显现。

（3）社区建设的内容由社区服务等单项活动的开展向居委会体制改革、政府职能转变以及承担更大范围的经济、社会体制改革后转移的职能上拓展。早期的社区建设主要以社区服务为标志，例如南京、天津、青岛等地的社区服务经验在全国都比较有影响，但随着改革的深入，社区建设逐步向体制改革的深度发展。1999年，沈阳市在社区体制改革方向进行了新的探索，结果诞生了沈阳模式，为全国的社区组织机构的重构提供了经验，在全国产生了很大的影响。2000年，武汉市江汉区主动转变政府职能，理顺政府与社区的关系，为社区自治奠定了基础，促使社区居委会真正成为区域的管理实体，诞生了江汉模式。除此以外，在部分省级实验区，特别是一些工业城区，随着居委会能力的拓展，社区中介组织的发育，社区在承担国有企业社会性职能剥离方面的能力有所增强。最近几年，原先那些社区建设比较发达的地区正在将社区建设不断推向深入，例如，武汉市推广了江汉区的经验，江汉模式上升为武汉模式，社区建设被列入武汉市的“十五”和“十一五”发展规划，投入大量资金进行建设，并且向农村社区延伸。上海、南京等地进一步完善社区管理体制，积极探索适合本地特点和市情的社区管理模式。

3．中国城市社区建设有哪几种主要模式？

全国社区建设通过几年的发展，特别是社区建设实验区的设立，为推动社区建设的发展作出了重大贡献，并形成了在全国较有影响、被官方和学术界认可的四种主要经验或模式。

（1）政治模仿。以组织构建为鲜明特征的沈阳模式。沈阳模式的最大特点在于借鉴我国国家政权机构的设置，创造性地在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章建制，明确了三个自治主体组织、社区党支部之间的关系。即社区党支部是领导层，发挥思想领导和政治、思想保障作用。社区成员代表大会是决策层，是社区最高权力机构，履行民主议事、民主管理、民主决策、民主监督的职能。协商议事会和居委会都要对其负责，协商议事会是监督层，行使民主议事、民主协商和监督的职能。社区居委会是执行层，行使社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的职能。沈阳模式在这一方面的体制创新具有以下重要意义：①使得社区成员代表大会（居民代表会议）与社区居委会之间的关系得到了明确；②增设社区协商议事会作为监督层，健全监督议事机制。③在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，使社区组织结构体系化、运行规范化。

除了组织构建外，沈阳模式还在以下诸方面进行了创新：①科学调整社区规模，划分社区，有效地整合了社区资源，取得了规模效益。②建立单位参与社区建设的有效机制，将单位纳入社区，扩大了社区居委会的管辖范围，使得社区拥有完整的管辖面积。③率先提出转变政府职能，扩大社区自治权利。④尝试人大与社区对接工作。如该市和平区实行人大代表定位联系社区制度，沈河区实行社区人民联络员制度。

就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响面最大，对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、合肥等地。

同时也要看到，沈阳模式也存在着明显的不足：一是四个主体组织之间的关系定位尚有待于严格的分析和论证。二是三个主体自治组织都是建立在间接选举的基础之上，不利于扩大居民直接参与。三是四个组织的关系模仿国家政权组织设置，是否完全切合社区自治的实际，尚有待探讨。

（2）行政推进。街居一体的上海模式。上海的社区建设起步较早，并且是和1995年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革密切结合在一起的。上海市民政局课题组曾经提出上海社区建设管理体制的基本特点是：以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。其价值在于能够有效地利用政府部门的主导优势，统一各方面力量，统筹全局，减少纠纷，形成合力，搞好协调，实现“统一管理分类，推动社区建设发展”。

上海社区建设最大的特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区，在实际的社区建设中，存在着街居一体化的倾向，强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海各级领导高度重视社区建设，将社区建设视为巩固城市基层政权的重要基础，并使之成为四级网络中的重要一环。1996年，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并通过清理“条”、“块”关系，建立综合执法队、扩充街道和居委会编制等一系列措施，对上述权限进行落实，又对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展四个委员会，使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络，从而以街道为中心，完成了行政权力的整合，通过上述措施，使得街道资源大大加强，也为社区发展奠定坚实有力的财力基础。同时，上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。

上海社区建设的特色还表现在：①社区基础环境好，办公条件、面积、工作人员待遇、事业经费等财力基础雄厚。②社区服务各项事业蓬勃发展，社区服务硬件设施齐全，服务种类和方式也多种多样。③部分地区如浦东、卢湾等区在全国较早尝试居委会直接选举，并实行议事层和执行层分开，探索执行层人员职业化、专业化的运营机制。④在社区事务分类管理、社区服务、社会参与、社会保障社区化、社会养老等方面都积极向国际化方向看齐。此外，在社区党建、社区精神文明建设和思想政治工作等方面都具有明显的特色和值得借鉴的成功做法。当前，上海的社区党建目标是建成全覆盖式的党建系统，开始向居民楼、商务楼内进发，覆盖新经济组织、新社会组织。在社区管理上，以街道为基本区域，推行网格化管理模式。

上海依靠行政力量推动社区建设，在居民的内生需求和共同体意识尚处于发育阶段的情况下，在短期内可迅速取得成效，但这种做法也存在明显的不足：①政府力量如过于强大，某种程度不利于社区自我调控机制的发育和成长，影响居民的主动参与。②行政色彩过浓，可能在实际工作中重新将社区纳入行政系统中，将会影响政府职能的转变，增加了政府的负担。③街居一体，街道成为社区，在一定程度模糊了行政组织与自治组织的行为边界，混淆了各自不同的定位与功能，不符合社区自治的总体方向。

（3）提升功能。以社区服务为龙头的青岛模式。青岛市强调，抓社区建设，一定要以社区服务为重点，各地区、部门将社区服务作为民心工程和第三产业的增长点来抓好。全市四个区都确定以社区服务为中心战略的系列工程，并使社区服务向规范化和体系化方向发展。该市社区服务的一个中心（市、区、街社区服务中心和居委会社区服务站）、两支队伍（社区服务专职队伍和志愿者队伍）、三大体系（管理体系、服务求助体系、设施服务体系）、四级网络（市、区、街、居服务系统及求助系统）在全国较有影响。

青岛社区建设中值得借鉴的做法还有：①将社区建设作为一把手工程来抓。市、区、街、居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。市委书记亲自抓，力度很大，这在其他城市是绝无仅有的。②形成规模效应和联动效应。市内四个区在市里的统一部署下，统一战略、统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮，这在其他地方也是少有的。③公开选聘社区助理的做法启发了以后全国各地社区工作者的职业化进程。④部分社区较早尝试居民直选居委会干部。⑤广泛开展“民评官、民评政、民评民”活动。⑥选派区直机关干部到社区蹲点。

不足之处在于：①社区建设局限于社区服务的单项目标，不利于整体发展，特别是在体制创新方面力度不够。②城市基层管理体制改革只在系统内一定程度上进行，局限于区向街道放权，工作重心也只下移到街道一级，没有深入社区，也没有涉及到行政组织与自治组织的关系。

与青岛以社区服务为龙头，带动社区建设相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。

（4）自我革命。主动转变政府职能的江汉模式。江汉模式的核心内容是在依照沈阳模式构建完成社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，以提升社区功能，构建新型社区目标模式。这一核心内容包括以下几个方面的内容：①明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的城市基层管理体制，建设政府依法行政、社区依法自治的现代新型文明社区。②理顺政府与社区关系，明确居委会与街道办事处、政府职能部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。③明确划分政府部门、街道和社区居委会的各自职能。政府负责行政执法和行政管理工作，居委会负责社区公共事务、福利保障等自治事务并协助政府履行职能，但不再承担行政性任务指标。④政府部门面向社区，转变职能，工作重心下移。推行“五个到社区”：人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，并在12个部门出台具体措施执行，象计生部门的下派专干、市监察部门的包片制都是典型代表。⑤建立评议考核监督机制。由社区工作者和社区成员定期对政府部门和工作人员进行评议，不合格者受到相应处理。

江汉模式自我革命，主动转变政府职能，理顺关系，对全国社区建设模式是个重大突破，真正从行动上开始探索解决社区向自治方向迈进，并着重在体制创新方面思考和解决问题，是一大创新。

同时也应看到，江汉模式也面临很多不足：①沈阳模式的不足，如组织构建和间接选举问题。②对于社区民主政治的内在需求的发育培育尚嫌不足。③硬件投入、财务支撑体制方面有待加强。④区内各社区之间平衡发展有待加强。

2002年以后，江汉区的经验在全市范围内推广，武汉市开始了推进社区的“883”计划，内容较为全面，当然主要还是进行社区基础设施建设，同时重点也放在推进政府职能转变，将工作重心落实到社区上。

4．中国城市社区建设哪些基本经验？

26个国家级实验区和100多个省级实验区进行的积极探索，不仅形成了四种典型的适合其自身发展的社区建设模式，还积累了大量宝贵的实践经验，这些经验有的经过主管部门的首肯和专家的论证，已成为普遍共识，为社区建设由实验走向示范奠定了坚实的基础；有的则正在更大的范围内、更深的程度上实验，力求更加完善。

（1）城市社区的定义、定位与规模调整。在社区建设早期，对于社区概念的认识是不一致的，一种是传统社会学意义上的社区，主要是指由若干共同要素形成的人群生活的共同体，其地域边界、内部组织等都不是整齐划一的，这种概念更类似于西方国家的社区概念。另一种是指我国行政规划意义上的社区，即“法定社区”，在农村主要指乡镇和村民委员会辖区，在城市指街道办事处和居民委员会辖区。随着社区建设的发展，认识逐渐统一到后者，即城市的社区专指街道办事处或居民委员会所辖区域。但是各地对于城市社区的具体定位仍是模糊不一的，有的定在街道层面，有的定在原居委会层面。目前被普遍认可的是沈阳市的做法，这种做法将社区定位于街道和原居委会之间，即通过区划调整，成立小于街道、大于原居委会，所辖户数在1000-3000户之间的新型社区居委会，并以其所辖区域为社区地理范围。调整的原则是便于开发社区资源，便于社区居民自治，并考虑地域性、认同感等要素。沈阳的做法较为科学，既扩大了社区规模，又明晰了自治组织（居委会）与行政组织（街道）的边界，因而被普遍接受，并被写进了中办23号文件，成为目前绝大部分地区社区建设的第一步工作。

（2）社区主体组织的设置及相互关系。由于全国各地的探索不一，因而这一方面的争议也较大。《中华人民共和国居民委员会组织法》（简称《居组法》）规定的是居委会和居民会议，中办23号文件增加了社区党组织，并特别强调了其领导地位。目前全国各地在实践中的做法各不相同，大部分地区借鉴沈阳的做法，主体组织为四个（见前文）。在杭州、哈尔滨、上海、广西等地的部分社区中，主体组织为居委会、居民代表会议和居民区党支部等三个。虽然同为三组织，但各地做法也有所不同。例如杭州下城区天水街道实行议事、干事分离，议事班子即决策层是由居民代表会议选举产生的居委会，大部分委员实行义务工作制，只有主任及少数骨干兼干事班子的成员。干事班子为执行层，公开招聘产生，候选人经过考试、实习、录用等程序成为社区干事，实行月薪年聘，年终考核。哈尔滨南岗区文化街道以党支部为领导层，使社区居委会成为议事层，由居民直选产生，实行义务制。另外招聘社区工作者成立社区工作委员会，承担原居委会的功能，作为执行层。上海卢湾区以党支部为领导核心，居民代表会议作为决策层，闭会期间由居委会代行职能，居民委员会为议事层，下设五个专业委员会，再聘请专职干事，作为社区工作者从事日常工作。目前，在上海、深圳等地部分城区的居委会中专门设立了社区工作站，作为服务社区居民的事务性机构，服务站的工作人员由街道聘用，实行专职制。居委会的干部则是由居民选举产生的，但不拿工资，是义务性质的。不过，即使在同一个城市，各个区也不一样，有的是社区工作站与居委会合二为一的，居委会主任兼工作站站长，既是选举的，也拿工资，坐班。有的则是工作站与居委会分离。这种方式到底好不好，各地仍在探索，并无定论。

北京市西城区是通过建立“地域功能社区”，实行两个体系（议事决策体系和执行落实体系）、四级机构（社区建设协会、社区中心、社区分中心、社区工作站）来完成社区组织设置的。即在街道建立社区建设协会，作为议事决策体系，下设社区中心作为其执行机构。再以若干个居委会联合组成“地域功能社区”，称为“社区委员会”，成为社区分中心。“委员会”是民主决策、议事的协调机构，成员由各居委会主任、街道干部、民警、单位代表、物业公司代表和居民代表组成，“委员会”下设社区工作站即居委会，作为工作执行层。

无论是四组织还是三组织，虽然形式不一，但总的特点却是相同的，就是社区组织间已经初步形成了一定程度的组织分工，各组织间的权利义务关系和运行机制明晰并趋向制度化，如果说以前全国各地的居委会实行的是委员会制，居委会集决策和执行功能于一身的话，现在的社区则将“议行分设”作为基本原则，决策和执行功能实施了有效的分离，这有利于发扬民主和促进社区居民的自治管理，体现了时代的进步。

（3）社区自治组织与政府关系。要理顺政府与社区的关系，首先要明确社区组织必须以自治为取向。《居组法》规定了政府对居委会实行指导，但长期以来在实际工作中，各地基本都是将居委会看成是街道办事处的“腿”。在社区建设中，沈阳、武汉等地明确提出要还社区居委会以自治的本来面目。如前所述，沈阳市提出社区组织定位于自治；江汉区明确界定了政府与社区是“指导与协助、服务与监督”的关系。其次，要采取切实措施，赋予社区包括自治权在内的各项相关权利。沈阳市出台文件，规定了社区拥有6项自治权、13项协管权和4项监督权。江汉区也规定了社区拥有3项自治权、11项协管权，并合理划分了职能，实行了政府工作重心下移。青岛市南区、南京玄武区等区也提出了深化政府职能转变的新举措。在稍早时期，上海、石家庄等城市提出了“两级政府、三级管理、四级落实”的思路，推动城区政府向街道放权；重庆市江北区也在理顺区街关系方面进行了积极探索。这些措施虽然时间有先后之别，工作重点和力度也各不相同，但无疑都是一种积极的、有益的尝试，有利于推动政府管理体制的改革，也被看成是影响中国基层民主的重大理论问题之一。但这个问题直到今天仍然存在争议，全国并不统一。

（4）社区服务。社区服务从20世纪80年代中期起源后，经过十余年的发展，已在以下问题上形成了共识：一是社区服务的内容必须不断拓展。由拾遗补缺式的以民政对象为服务主体的服务拓展到“四个面向”：面向社区残疾人、老年人、优抚对象等社会弱势群体的福利性服务；面向全体社区成员的便民利民服务；面向属地单位的社会化服务；面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。二是社区服务的性质必须明确。即社区服务是为了满足居民需求，以实现社区公共利益为目的公益性事业，不再以盈利为主要目的，但其运营应采取市场化运作机制，做到以服务养服务，并实现无偿服务、低偿服务和有偿服务的有机结合。三是社区服务要逐步形成三个网络（门类齐全、配备完善的服务设施网络，互通互接、覆盖广泛的服务信息网络，专兼结合的服务队伍网络）和三个层次（城区、街道、社区居委会）。四是社区服务要深入发展，必须向产业化、市场化、社会化的方向迈进。

社区服务是社区建设的先导，也是其龙头。全国开展社区服务较为成功的地方有上海、青岛、南京、天津、哈尔滨等地，社区服务的诸多经验也正是通过这些城市的不断探索逐步丰富的。1988年3月，天津市和平区新兴街道在全国第一个成立社区服务志愿者协会；上海市早在20世纪80年代后期就提出了广泛覆盖社区居民生活的社区服务体系的目标，1989年卢湾区打浦桥街道就成立了全国第一个街道社区服务中心。如前所述，青岛市是全国社区服务较早形成体系化，并规范运行的城市，市南区的“乐万家社区服务公司”是探索社区服务市场化的重要体现。南京在社区服务的产业化方面也开展得较为成功，玄武区的“万家帮社区服务公司”采取市场化的运作方式，规模大，服务种类多，已成为南京社区服务的著名品牌；后宰门街道将社区服务的开展与承接区内大单位的后勤社会化改革结合起来，运用市场机制承接军队、国企的服务性职能剥离。哈尔滨南岗区也是社区服务市场化、产业化运作的典型，该区引进知名企业进入社区从事社区服务，使社区服务迈上了产业化、品牌化运作的新台阶。

（5）社区民主政治运行。

1）民主选举：《居组法》规定既可直接也可间接选举居委会，中共中央办公厅23号文件没有规定。就整体情况来看，间接选举是主流，但也有部分地区在间接选举的同时探索直选，像上海卢湾区、杭州的下城区、广西的武鸣县等地都积累了较好的经验。目前，越来越多的城市正在不断扩大直选范围。值得注意的是，在绝大部分城区的居委会换届中，面向社会公开招聘优秀人才，先考（聘）后选已成为一种普遍的做法，并作为一条成功的经验写进了中共中央办公厅文件。较早采用这种做法的有青岛、上海等地。

2）民主决策、民主管理：初步形成居委会（协商议事会、党支部）讨论初步意见，再提交社区成员代表大会决策的一般性决策机制。在管理上，将居委会的日常管理和居民的自我管理相结合，注意发挥社区内专业性协会和志愿性组织的作用。沈阳、青岛等地出台文件，规定了民主决策、管理的机构以及决策、管理的内容和范围与运行程序。各地在实践中创造了多种多样的民主决策、民主管理形式，其中较有特色的有：武汉市江汉区武汉关社区的“居民论坛”、常二社区的“门栋自治”；沈阳市沈河区山东堡社区的“督导委员会管理”、东陵区泉园街道文富社区的“协会建设”等。

3）民主监督方面：居委会必须实行居务、政务公开、民主评议成为普遍共识。各地对于居务公开的内容、公开时间、频率、形式、程序等都进行了具体规定，这些规定都大同小异。民主评议一般包括两个方面：一是社区居民和居民代表对社区工作者；二是社区自治组织对区街的政府工作人员。武汉市江汉区对社区、街道和区政府职能部门的三个层次的评议，青岛市普遍开展的“民评官、民评民、民评政”以及沈阳的人大代表（人民联络员）与社区定位联系制等都是民主评议的典型代表。

（6）社区建设项目。社区建设的主要项目在早期有一定的争议，有很多地方将社区经济、社区管理也纳入进来。后来，民政部在总结全国前期探索的基础上，基本确定社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安作为五项最主要的内容，这一权威界定也写进了中办23号文件，成为各地执行的标准文本。这一内容的提出经历了一个过程，杭州下城区早在1992年就提出“社区市场、家庭服务、社区安全、社区文化、社区教育、社区卫生、社区保障”的七大社区保证体系；青岛的市南区也是较早提出社区建设任务的，该区1996年确定了社区服务、文化、教育、环境、治安、互助六大工作目标。从这些探索中可以看出现已确定的五大建设项目的雏形。这里值得一提的是，早期的居委会基本都有居办经济，以至于部分地区将社区经济也列入社区建设项目之中。南京鼓楼区首倡居委会要告别“棚亭经济”，明确居委会要吃皇粮，并将主要精力放在社区建设上。现在这一点已在绝大部分地区，特别是大中城市形成共识，对于端正居委会工作方向、推动社区建设发展功不可没。

（7）社区建设的运作机制。“党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居委会主办、社会力量支持、群众广泛参与”这一机制的提出与社区建设项目一样，也是民政部在总结全国探索经验的基础上，进一步明确、完善并写进文件向全国推广的。这一机制被誉为“双拥模式”，是受青岛社区建设的领导机制启发形成的。青岛市建立市、区、街、居四级社区建设协调机构，并将其作为一把手工程来抓，对全国各地社区建设运行机制的建立有很大的借鉴意义。

（8）单位参与社区建设，社区与单位要实现资源共享，共驻共建已成为普遍共识。在这方面起步较早的是南京市鼓楼区，他们通过建立党政联席会、社区建设发展委员会等形式，协调与单位关系。但将单位通过组织化、制度化的渠道吸收进社区建设应首推沈阳市的做法，他们基本上是通过以下三个渠道进行的：一是明确单位是社区的正式成员，单位代表进入社区成员代表大会，共同行使社区最高权力；二是吸收单位负责人或其代表进入社区协商议事会，成为议事委员，共同发挥议事决策作用。三是与社区单位签订共建协议书，使双方关系条约化。目前已有很多城区如沈阳的沈河区、青岛的市南区、北京的西城区等都已出台文件，要求区直属机关单位面向社区开放相关服务设施。

5．城市社区建设的发展趋势如何？

社区建设开展已经近十年了，但当前我国的城市社区建设具有发展不平衡的特点，尤其表现在基础设施上。在东部沿海发达城市中，基础设施建设已经基本完成，而在中西部地区，则刚刚开始或正在进行。例如，武汉推行的“883”计划就是一例。但不管怎么说，社区建设作为我国城市社会建设和公共产品与服务建设，先行了一步，对于提升城市基层管理水平和居民生活水准起了很大作用。除了基础设施外，当前城市社区建设中正在拓展社区基层民主，即社区自治方面着力花很大功夫，包括推动社区直接选举，推动社区民主决策、民主管理和民主监督工作，建立各种各样的议事会、评议会、协商会等。

总结起来，中国社区建设在20年的发展进程中，可以用几个关键词予以概括：社区服务—基层管理—社会建设。所谓社区服务是指在前十年中，社区建设的概念局限于在由民政系统主导的为广大非体制内、非单位人群或者说是民政对象提供的便民利民服务，是非规模化的社区服务。从20世纪90年代后期开始，社区建设以基层管理体制为关键词，通过增强社区功能，让社区承接和化解基层社会管理矛盾成为当时社区建设的中心环节。如果说，第一个十年是以弱势群体为本，那么，第二个阶段就是以管理体制为本，为了顺利实现由单位制到社区制的过渡，其他社区建设项目都是为此服务的。第三个阶段则是在建设和谐社会，加强社会建设，即公共产品和公共服务建设上，才真正是以人为本。但在体制上，仍然是自上而下的，赐予式的。因此，下一个社区建设发展的中心词应该是社区自治或者是城市基层民主政治，而其取向是直接性、全民性、即时性。

延伸阅读： 闲话模式

所谓模式，就是一种经过较长时期发展而形成的相对稳定和成熟的行为方式。在现实生活中，模式就是一种相对成熟的做法，模式并不代表就完全正确、不能修正，模式只是在一段时间内适合本地特点、效果比较好的做法。实际上，我们看到，城市社区建设中的四种模式并不完全一致，那么，难道它们都是正确的或者都是错误的？显然，并不是这样。对于社区建设来说，虽然在大的方面应该保持一致性，例如一些原则性问题，象社区建设的主要任务、社区建设应以自治为基本原则等，在一些具体问题上，可以允许各地探索适合自己的模式，应该允许多样性，各个地方可以不必整齐划一。一个地方探索出了一种模式，其他地方可以学习，也可以不学习，可以模仿，也可以修正，所以模式并不神秘，没有必要崇拜。适合自己的就是好的，每一个地区都可以创造一种模式，只要它符合本地的实践，有利于促进本地的社区建设。

当然，在社区建设中，出现几种相对稳定的模式，为其他地区搞社区建设提供借鉴，有利于他们少走弯路，从而降低工作成本、提高工作效率，是大有好处的。各地的实践也有利于民政部这个社区建设的主管机关及时总结全国经验，在全国范围内及时推广经验，从而加快社区建设的发展速度，这也是大有好处的。从这一点来看，沈阳、上海、青岛、武汉等四种模式对于全国社区建设的发展可以说是作出了重要的贡献，当然，还有其他一些重要地区也作出了贡献，如南京、北京、大连、杭州、哈尔滨等城市。这就是当初为什么要搞社区建设实验的原因。这是一个行之有效的做法，农村社区建设也需要走这条路，通过农村社区建设实验—出现几种模式—总结经验—大范围推广，最后达到相对统一、尽快发展的农村社区建设的工作目标。