第3节 中国开展城乡社区建设的原因

1．中国为什么要开展城市社区建设？

我国的城市社区建设是随着国家整体的经济社会发展和城市管理体制变革而产生的，有着深刻的历史和社会背景。早在新中国成立之初，为加强城市基层政权建设，国家就废除了旧中国的保甲制度，代之以建立居民委员会和街道办事处。1950年3月，天津市最早建立了居民委员会组织。其后，许多城市相继建立居民委员会。1954年全国人大通过《城市居民委员会组织条例》，正式明确居委会作为基层群众性自治组织的定位。与此同时，全国第一届人大通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《城市街道办事处组织条例》，正式确立在城市实行市、区二级政府管理体制，街道办事处作为区政府派出机构对城市基层实行行政管理。这样，在我国广大城市基层社会，就形成了行政性集中管理和居民群众自治管理的基本格局。

在计划经济时代，由于行政制和单位制的存在，居民是不需要社区的，那时也没有什么社区概念。严格意义上讲，社区是现代国家体制下的产物。当时，城市居民委员会作为群众性自治组织的功能并没有得到完全发挥，真正意义上的社区没有形成，社区建设、自治也就无从谈起。计划经济体制时代，城市社会由一个个企事业单位，如党政机关、国有企业以及学校、国有研究所、军队等事业单位构成，而这些单位隶属于各个行政部门，所有的社会成员也都属于某一单位，成为“单位人”，单位承担了其成员的就业、住房、医疗、福利等几乎所有的“生老病死、衣食住行”事宜，垄断了几乎所有的社会资源，单位制囊括了整个城市社会，并依靠行政制在系统内形成了上下等级关系，而在系统外又几乎是老死不相往来，这就是条块分割。在这种条块分割的体制状态下，城市居委会的管理权限、功能和范围都极为有限，基本属于“拾遗补缺”的性质。在管理范围上来说，由于单位制的统合功能，属于社会成员绝大部分的单位人与其居住区域和居委会并没有多大的利益关联，居委会只能管理那些缺乏就业能力的老弱病残和零散的社会成员，并且集中在生活保障、家庭邻里纠纷等方面。在管理权限上，居委会依附于行政机构即街道办事处，只有协调权，权利来源于行政机关的授予。在功能上，局限于内部协商和调节。与此相适应，居委会的内部事务也十分简单，工作人员较少，且多为年纪大的妇女，俗称“居大妈”，所需经费也十分有限，并由街道办事处承担。

改革开放以后，我国经济和社会发展所带来的社会结构发生的深刻变化，与传统的城市社会管理体制之间产生了深刻的矛盾。随着社会主义市场经济的发展，单位制开始解体，行政制不断弱化，条块分割的城市管理体制日益受到冲击，大量社会变化的出现要求改革现有的城市基层管理体制。这些新的社会变化主要表现在以下几点。

（1）随着国有企业改革进程的加快，下岗失业人员、离退休人员越来越多，并聚集在社区之中，需要城市社区承担更多的管理功能。

（2）城市非公有制经济的发展和农村进城人口的增多，使得大批的社会成员游离于传统的体制之外，在其工作之外的时间内，需要有一定的机构对其承担组织、服务和管理任务。

（3）人民生活水平的提高，大量的公共事务和公益性事业，如社区环境、教育文化、社区服务、体育活动、最低生活保障等需要由一个非行政性的基层组织来承担。

（4）城市人口老龄化的发展，越来越多的老年人口需要逐步由社会来承接和管理，社区作为其中重要的一个环节不可或缺。

（5）市场经济和社会的发展带来的弱势群体仍然需要继续管理，为了显现社会公平、弘扬社会正义，国家对弱势群体的各种救济和援助需要有一个基层的组织作为依托。

与此同时，原有的城市居委会在社区管理中逐渐面临着不适应的窘境，这主要表现在以下几个方面。

（1）原有居委会工作人员的业务素质和文化程度相对较低、年龄偏大、老年妇女较多，已经难以适应新的工作要求。这就是我们俗称的“居大妈”、“小脚侦缉队”。

（2）原有居委会管辖规模相对较小，资源无法进行有效的整合；基础设施薄弱，办公设备陈旧，财政能力不足。

（3）原有居委会的功能定位严重扭曲。居委会的法定性质是群众性自治组织，应以履行社区公共事务为主要职能，以服务居民群众为主要任务，以开展社区群众自治为主要目标。但在实践中，长期以来居委会一直是作为政府行政调控机制的一个环节来发挥作用，成为一个准政府机构，大量承担政府部门和街道办事处下派的行政性任务，无法充分发挥自治功能，直接为居民群众办事。

（4）原有居委会的构建体制、组织体制、运行体制、管理体制中存在的弊端日渐暴露，已经不能适应新的形势发展需要。在构建方面，原有居委会主任和其他成员都由街道办事处指派，由少数居民群众代表举手表决认可；在组织机构上，原有居委会实行委员会制度，只有居委会一个组织，已经不能有效地适应现代社会“议行分设”的组织原则；在组织运行方面，原有居委会过于依赖居委会工作人员单方面的动员行为，没有充分调动广大居民群众的直接参与，已越来越难以适应城市基层日益繁重的管理任务；在管理体制方面，原有居委会只管理辖区内的小部分居民，既没有涵盖大部分其他社区居民，也没有与辖区单位建立共建机制，无法充分利用大量闲置的单位资源和社会资源。

自20世纪90年代以后，由国家民政部倡导的社区建设作为一项重塑基层社会的综合性改革工程，开始在中国广大城市逐步发展起来。社区建设的目的就是通过加强基层政权建设和社区居民自治，发展基层民主，促进城市管理转型。

社区建设在全国范围的发展是一个长期的过程，它具有非常丰富的内容。早在20世纪90年代中期，上海等地就开始进行“两级政府、三级管理、四级网络”的城市体制改革，并通过市政府向区政府放权、增强街道的管理权限等措施来加强基层政权建设。与此同时，青岛、南京、天津等地以社区服务为龙头的社区建设也开展得轰轰烈烈。早期的社区建设主要是以社区服务为主，随着社区建设的深化，开始向体制改革和社区自治的深度拓展。1998年，在国务院机构改革中，民政部被明确赋予“指导社区服务管理工作，推动社区建设”的职能，民政部原基层政权建设司更名为基层政权和社区建设司，指导全国各地的社区建设成为该司的一项重要工作。1999年，民政部基层政权和社区建设司启动了“全国社区建设实验区”的试点工作，确定了26个城区作为国家级实验区，并制定了《全国社区建设实验区工作方案》。方案明确提出，城市基层管理体制要由行政化管理体制向法制保障下的社区自治体制转变，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区。部分省市也同时确立了100多个省级实验区，使社区建设进入到全面实验阶段。实验区的工作卓有成效，1999年，沈阳市在社区体制改革方面进行了积极的探索，为社区自治组织机构的重构提供了经验，在全国产生了很大的影响。2000年，武汉市江汉区在建立新型社区自治组织机构的基础上，进一步推动社区体制改革，该区主动转变政府职能，理顺政府与社区的关系，明确政府与社区的关系是“指导与协助，服务与监督的关系”，促使社区居委会真正成为区域的管理实体，为社区自治奠定了基础。

在总结近两年社区建设实验的基础上，2000年11月，民政部制定了在全国推进城市社区建设的意见，并以中办23号文件的形式在全国颁发，社区建设进入了普遍推广的阶段。文件中明确规定，社区建设的基本原则之一就是扩大民主、居民自治，而发挥社区居民自治组织的作用，保证社区居民依法管理自己的事情，是解决现代城市社区面临各类问题的根本办法。从此，社区自治开始在全国范围广为推进，作为社区自治重要形式的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”和居民的“自我管理、自我教育、自我服务”也在各地社区蓬勃开展起来。

2．中国为什么要开展农村社区建设？

农村社区建设的提出较晚，2006年10月的中共十六届五中全会中通过的和谐社会决议中提出要建设农村社区。农村社区建设是党中央、国务院落实科学发展观和以人为本新战略的重要体现，它意味着我们国家在继续坚持以经济建设为中心的同时，未来将更加注重经济建设与社会建设、政治建设协调发展。农村社区建设与城市社区建设一样，是为了建设和谐社会而推出的一项重要战略举措，是我国社会建设的重要组成部分，是新农村建设的社会建设部分的集中体现。和谐社会是总纲，经济建设、政治建设、社会建设和文化建设就是四个主要的组成部分。以前我们过多强调政治、经济、文化建设，对社会建设不太关注或没有专门提出来。社会建设就是为了落实以人为本理念提出的，强调人民要共享改革发展的成果，就是要惠民、利民，通过打造公共产品体系与基础设施平台，让最普通的老百姓享受到基本生活保障，提高生活水平。

首先让我们了解一下农村社区建设这一新战略提出的历史背景和社会环境以及“农村”与“社区”两个概念相衔接的重要意义。

众所周知，中国历史上长期以来是一个“大一统”的农业社会，但在“大一统”的整体权力格局下，却形成了城市与乡村之间的政治、经济和社会生活等诸方面的非均衡性特点，农村的总体的发展要远远落后于城市。新中国成立后，国家开始了艰难的工业化历程，逐步形成城市与乡村在生产发展、行政管理、生活物资供应、公共产品供给等方面的分离状态，并通过体制化的方式予以固定，最终形成了计划经济体制下的城乡二元结构。改革开放和社会主义现代化建设推动了我国整体综合国力的快速增长，使国家迅速崛起，但与此同时，也不可否认，由于城乡分离的二元结构没有根本改变，城乡的发展差距也进一步拉大，城市与农村的现代化发展水平并不处于同一层面上，与城市居民相比，农村居民在生活基础设施、社会保障体系、劳动就业、环境卫生等方面长期都得不到应有的一视同仁的国民待遇，广大农村居民所享受的改革开放的成果远远不及城市居民。城乡差距、工农差距有着失衡的危险，严重影响了国家的整体进步。为此，新一届党中央领导集体提出了科学发展观和以人为本思想，要求实现“五个统筹”，其中首当其冲的就是统筹城乡发展，要求城市支援农村，工业反哺农业。随后又提出了建设社会主义新农村和和谐社会战略，目的就是进一步加快农村地区的发展，推动农村地区现代化的进程。在和谐社会构建过程中，农村社区建设是非常重要的环节。

我们在前面谈过，社区本来是社会学上的概念，在西方的传统语境中，它指的是一定自然地理区域内人们交往所自然形成的具有共同的地域观念、共享的文化传统、社会风俗和生活习俗的生活共同体；西方的社区概念具有很强的自然性、历史性特征，内涵相对单一，主要具有社会学意义，带有被动性的色彩，所以在社会学和人类学研究中，人们往往是希望去“发现社区”。但在中国的语境中，社区却有着强烈的主动性色彩，既有文化和社会学含义，也有丰富的行政学和政治学内涵。随着20世纪90年代中国政府推进的城市社区建设运动的展开，社区成为中国城市适应市场经济发展而进行的一场基层城市管理体制改革的重要切入点，社区建设、社区管理、社区自治成为传统的计划经济向新型的市场经济过渡，成为替代以单位制为主要管理模式的城市基层管理体制改革创新的重要依托平台。在城市拆迁改造、新型住宅小区建设、城中村改造、郊区城市化等大规模的城市再造和城市化运动中，诞生了许多新型社区，也改造了许多传统社区。无论是新建还是改造，城市社区的地域范围、规模、内部组织机构、功能和任务等都在中央政府的统一指导下进行了彻底的重新塑造。因此，中国城市社区带有更强的行政性和规划性色彩，中国的城市社区不是去发现，而是在进行总体的规划之后，重点是要去“建设社区”。在这个意义上，近年来的社区概念总是与现代化的城市相联系的，它意味着在城市基层存在着一个个基础设施完备、基层民主发达、管理体制健全、文体活动丰富、社保体系完善、社会治安有序、环境卫生优美的居民生活区域。社区成为现代城市的基本单元，以社区为核心和基础的城市管理体系成为现代国家管理和整合的基础工程。城市社区的建立意味着无论是道路、供水、供电、环境卫生、医疗社保等公共产品，还是行政事务、社区服务、社会治安等公共管理都是由政府、国家统一协调供应的，居民无须自己去操心。在这个意义上，“社区”与“农村”似乎联系较远，因为在为广大农村地区，除了极少数项目外，所谓的公共产品和社区服务基本上是不存在的，在有条件的地区，由村级组织依靠村集体的财力部分解决，在条件不具备的地区，就由村民自行解决或者放任自流，长期落后。这可能就是“居民”与“村民”的一种区别之所在，也是“城里人”仿佛比“乡下人”更为“优越”的一种体现。

那么，农村社区建设到底是指什么，中央又为什么要提出建设农村社区呢？农村社区建设是指，在行政村的地理区域范围内，在各级党委、政府的统一领导和民政部门的协调指导下，由村党组织和村委会直接组织，通过直接民主和自我管理的方式，依靠政府、社会和村民自身等多方面的资源和力量，推动农村基础设施、环境治理、社会保障和公共产品体系建设，强化各项公共管理与服务功能，加强农村精神文明建设，促进三个文明协调、健康发展，不断提高农村社区成员物质文化生活水平的过程。农村社区建设的目标是要按照现代中国规划性社区的基本要素，将广大农民的生活区域再造为物质基础设施完备、基层民主政治发达、公共管理体制健全、文化体育活动丰富、社会保障体系完善、治安有序、环境优美、乡风文明的宜居之地，将农村纳入现代国家建设的总体轨道之中。

农村社区概念的提出就是要将农村与具有浓厚城市色彩的社区联系在一起，它意味着农民将逐渐发展为农村居民，农村居民将不再是“乡下人”，城市居民也不再是“城里人”，二者将只有居住区域的不同，而没有享受服务和生活质量的差别，就像一些发达资本主义国家那样，住在农村小镇和郊区的并不意味着就是农民。农村居民也可以享受与城市居民一样的完备的基础设施、完善的公共服务与管理体系和优美的环境卫生等；意味着农村地区也将成为国家的基本单元，被整合进现代国家的总体发展之中，不再被国家遗忘，而是成为现代国家体系的重要组成部分。

农村社区不仅仅是复活传统农业社会时代农村那种守望相助、鸡犬之声相闻的封闭性社区，相反，应该是能够享受到现代生活水平的新型开放社区，是社会主义新农村的具体体现。农村社区建设是现代城市社区建设向农村地区的适合农村产业和地域特点的适度的、循序渐进的自然延伸。在现阶段，农村社区的地理范围就是行政村、建制村的范围，它的主要建设者就是在村党支部、村民委员会领导下的广大村民群众。

农村社区建设是社会主义新农村建设的具体体现。社会主义新农村建设是党中央为全面解决“三农”问题所提出的重要战略举措，但如何开展新农村建设，中央并没有进行十分具体的规定和详细的部署，只是出台了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的20字方针，鼓励各地结合本地的实际情况自行积极探索。这是因为新农村建设既是一个全面系统的工程，又是一项长期而艰巨的任务，尚处于探索之中，暂时并不能给出具体的答案。中国地域辽阔，国情复杂，东中西、各省各市的基础条件都不相同。如果作为一项硬任务加以统一部署、全力推动，很可能又会一哄而上，搞大跃进，造成新的政绩工程，反而劳民伤财。因此，社会主义新农村可以说是一项软任务。正因如此，在现实工作中，关于新农村建设的许多重大问题尚待解决。例如，新农村建设与解决“三农”问题是什么关系？新农村建设能够完全代替、解决“三农”问题吗？新农村是一个远景目标还是一个现实的解决“三农”问题的办法？新农村建设与农村地区的和谐社会是什么关系，是不是就是社会建设？从20字方针来看，新农村建设与农村和谐社会建设的基本内容是一致的。但在现实中，新农村建设不可能成为解决所有问题的灵丹妙药。可以这么说，“三农”问题是当今农村地区的现实，新农村建设则是农村发展的远景理想，它们各在一头，在二者中间，需要有效的连接桥梁和纽带。“三农”问题彻底解决之时，就是新农村建成之日，在此过程中的种种努力都是铺设连接二者的桥梁。这也就是为什么会感觉到一年多来新农村建设内容很空、工作仿佛无从抓起、找不到切入点、发现不了重点、不知干些什么的原因，因为都关注远景目标了，而缺乏脚踏实地的内容。其实，农业、农村和农民作为中国社会三个主要问题的彻底解决必定是一个长期的历史过程，需要随着社会的进步、时代的发展、国家的整体前进才能最终完成。新农村建设是偏重于社会建设的，新农村建设不可能完全解决农业、农民问题。应该看到，现在整个国家的所有产业形态都已经市场化了，农业虽然可以受到国家的保护，但产业化、市场化、社会化仍是其大的发展方向，国家再保护农业，也只是出台政策赋予农业以优惠，出台措施支持其发展，不可能把农业和农民完全养起来，农业的真正发展还是要靠自身，靠在市场经济中逐渐做大做强，形成规模化、产业化，一家一户的小农业注定没有多少出路，这是由农业的产业特点决定的，无论是历史上还是现实中，无论是中国还是外国，这是一个基本规律。同时，新农村建设更多是一种政府推进的自上而下、上下结合的农村发展规划，虽然它必然会涵盖农业的发展和农民的进步，但重点应该放在农村建设、村庄建设和社会建设上，而不能放在农业发展上。

新农村建设难以有效推进的问题在于，新农村建设缺乏明确的平台和抓手，缺乏建设的基本单位。新农村建设，以谁为基本单位，从哪儿建起呢？从农户建起还是从自然村、行政村或乡镇建起？新农村要做哪些事情？基础设施、公共服务，还是社会保障或是农村精神文化生活，各级组织和各种力量如何分工？哪些事情是国家大政策和总体环境所决定的？哪些是省、县、乡镇、村的任务？等等，上面这些问题都很重要，都不能缺少，但是，缺乏一个切入点、一个统筹单位，每个部门都在新农村建设中各按各的眼，各吹各的调，各搞一套，形成不了合力。而农村社区使新农村建设的范围缩小和具体化，它以建设现代新型农村社区为切入点，以行政村为基本建设单位，以农村基层社会和民主政治建设为主要内容，将新农村建设从天上拉回地上，使新农村建设明确为几个主要方面，责任单位简化为少数几个主要部门。

农村社区建设可以实现新农村建设的具体化，它的三个基本任务和五个方面的主要内容以及若干条具体指标能够有效地分解新农村建设的基本部署，实现其具体目标。如果说新农村建设是全局性、综合性的工程，那么农村社区建设就是具体的、局部性的工作。它通过一个社区一个社区的规划和建设，一步一步地走，能够逐步完成新农村建设的大局，同时又偏重于社会建设和民主政治建设，更能给予广大农村居民实惠和实实在在的利益。

农村社区建设也是农村和谐社会建设的重要抓手。和谐社会，不仅强调人与人的和谐，也强调人与自然的和谐；和谐社会建设既要进行社会建设，也要开展环境建设，既要通过建立普遍性的、人人共享的公共产品（包括基本物质基础设施和社会保障体系）来为维护人的生存和尊严，搭建一个基本平台；也要通过构建人与自然的和谐，来倡导科学发展和可持续发展的理念，实现人与自然的和谐，实现现代人与后代人的和谐。农村社区建设不仅需要构建基本的物质生活平台和社会保障平台，从而推进消除两极分化，缓解贫富差距，还要通过建设农村文化，倡导农村文明生活，促进农村乡风民俗的改善，以推进缓解农村人际矛盾，促进农村良好人际关系和文明生活秩序的形成，促进人与人之间的和谐；通过建立循环经济，构建优美的生态型社区，有利于保护生态环境，美化家园，促进人与自然的和谐。

农村社区建设是基层政府和自治组织服务“三农”的重要切入点。随着农业税的全面取消和乡镇综合管理体制配套改革的逐步实施，全国绝大部分乡镇村的工作任务发生了巨大的改变，征收型、管理类任务大幅下降，服务型工作内容不断上升。尤其是在许多中西部地区，村级组织甚至面临着无钱可收、无事可干的状况。农村社区建设为乡村工作转型提供了一个很好的实验平台，也是服务“三农”的切入点。在解决“三农”问题的进程中，引导农业做大做强，引导农民闯市场，非常艰难，需要具备的条件很多，并且一旦把握不住政策，就会导致损害农民利益的情况发生，例如各种各样的政绩工程、路边工程等。其实，与其一味贪大求全，不如扎扎实实地做些实事，让农民得到一些实实在在的好处。就此而言，进行农村社区建设，以其为切入点，通过一点一滴的小事逐步改善农民的生存环境和生活状况比动不动就强迫农民搞万亩蔬菜工程、万亩果树工程之类的“大动作”要好得多。税费改革后，乡镇基层政府在“三农”管理上最主要的就是两个任务：一是引导农业发展和壮大；二是进行农村基层社会建设和新农村建设，惠民利民。农村社区建设就是后一个任务的主要体现。因此，在当前的县以下政府工作中，应该树立这样一个工作重心转移的认识，即将社会建设作为乡村工作的重点。

总之，农村社区建设作为新农村建设的缩影和具体体现，是社会主义新农村建设背景下的农村基层社会建设和基层民主政治建设，是构建农村和谐社会的重要依托，是乡村各级组织服务“三农”的切入点。这就是中央为什么要提出建设农村社区的原因所在。

延伸阅读： 为什么要建设农村社区？

中国长期以来的城乡分割状态一直非常严重，无论是在传统的农业社会还是建国后的计划经济时代，城里人和农村人之间仿佛永远隔着一道鸿沟。城里人比“乡下人”也好像多了几份优越感，农村人也总是以进城和拥有城市户口为荣。改革开放以后，实行了农村家庭联产承包责任制，到了20世纪80年代中期的时候，承包制所带来的制度创新发挥了巨大的绩效，农业增产了，农民增收了，农村也允许搞副业，农民可以进城务工、做生意、搞运输了，一时间，农村各项事业欣欣向荣。那个时候，虽然城乡的分割和城乡差距仍然存在，但是矛盾并不特别突出。到了20世纪90年代以后，由于改革的深入发展所带来的各项矛盾和问题凸显，而农村承包责任制带来的制度创新效应递减，与此同时，农业没有产生多少新的技术进步支持其发展，使得到了20世纪90年代中期以后，农村和农业的发展进入一个瓶颈期，表现在粮食和各种农副产品价格长期徘徊，农业生产资料价格提升，农民增收缓慢，各项开支如住房、子女教育等费用急剧上升。另一方面由于基层政府的机构、人员急剧增加，各项开支较大，对农民的许多超出国家政策之外的额外征收增多，致使农民负担过重，一段时间内，农村干群矛盾突出，农村经济社会发展并不十分和谐。与此同时，我国的整体进步却十分明显，无论是GDP总值、进出口总额，还是国家的财政收入，自21世纪以来都在急剧增加，国家的综合国力大大加强，但是这些改革和发展的成果主要体现在城市和工业、第三产业上，广大农村居民所享受的改革成果有限，城乡差距、工农差距正在进一步拉大，并有失衡的危险。所以，有人发出警告：农村真穷，农民真苦，农业真危险！如果长此以往，广大农民的不满必然进一步增强，这会严重影响党在农村的执政基础，影响农村社会的稳定。套句时髦的话，农民伯伯很生气，后果很严重！

城市与农村、工业与农业之间的差距过大显然不利于中国的均衡发展，不利于构建和谐社会。我们是一个社会主义国家，让全体人民过上好日子是共产党执政的最终目标。8亿农民占全国人口的大多数，如果8亿农民都过不上好日子，生活困难，心情不畅，整个国家和社会怎么可能发展呢？共产党执政的目标又怎么能实现呢？和谐社会又怎么可能建立呢？正因如此，以胡锦涛同志为总书记的新一代中央领导集体执政以来，敏锐地观察到了我国经济社会发展中所存在的各种矛盾和不和谐的因素，提出要树立科学发展观和以人为本的理念，并作出了统筹城乡发展、工农发展等五个发展的重要战略举措，提出要让全体人民享受改革开放的成果，随后又作出了建设社会主义新农村和和谐社会的战略部署，目的就是全面加强农村地区的发展，既促进现代农业的发展，提高农村经济社会生产力，又通过农村社区建设等措施，推动农村社会建设事业发展，让广大农村居民直接享受现代社会生活成果，以缩小城乡差距，促进城乡一体。